Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2900/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., II SA/Gl 392/20 oddalił skargę R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy M., po rozpoznaniu wniosku R. B., przywołując w podstawie prawnej przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, orzekł o przyznaniu świadczenia wychowawczego w wysokości po 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. na córki: M. B.(jako pierwsze dziecko) oraz E. B. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ ten, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z powodu ujawnienia nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Po rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] maja 2018 r. orzekł o uchyleniu ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w części przyznającej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko – M. B. i odmowie przyznania świadczenia wychowawczego w tym zakresie w okresie od dnia 1 kwietnia 2016. r do 30 września 2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że wyszły na jaw nowe okoliczności i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi w dacie wydania decyzji, stąd zaistniała podstawa do wznowienia postępowania.

Na podstawie zaświadczenia pracodawcy męża skarżącej organ ustalił, że w związku z czasowym przebywaniem za granicą 2014 r. mąż wnioskodawczyni otrzymał należności ze stosunku pracy w postaci diet z tytułu podróży służbowych w wysokości 23.652,82 zł. Wypłacana przez pracodawcę dieta z tytułu podróży służbowej, jako należność związana ze stosunkiem pracy, podlega wliczeniu do dochodu rodziny na podstawie art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. poz. 195 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa", a zatem łącznie dochód w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł za 2014 r. kwotę 10.676,88 zł, czyli miesięcznie 1.229,60 zł w przeliczeniu na członka rodziny.

Tym samym przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwszą córkę w rodzinie, które wynosi 800,00 zł – zgodnie z art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy. Stąd też świadczenie na pierwsze dziecko nie przysługuje. Wobec powyższego od maja 2018 r. uchylono decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznającą świadczenie wychowawcze na córkę M. oraz odmówiono przyznania tego świadczenia, uznając jednocześnie, że świadczenie wypłacone za okres od 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. stało się świadczeniem nienależnie pobranym.

W odwołaniu od decyzji R. B. podniosła, że składając wniosek przedłożyła wymagane dokumenty. Wyjaśniła, że nie została pouczona, iż diety z tytułu podróży służbowych jej męża, zatrudnionego jako kierowca samochodu ciężarowego, powinny być doliczone do dochodu rodziny. Podniosła, że sądy wskazywały, iż diety nie stanowią przychodu. Podkreśliła, że nie było jej zamiarem nadużycie prawa, a jedynie skorzystanie z przysługujących uprawnień. Dodała, że z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Wniosła więc o zweryfikowanie stanowiska i pozytywne załatwienie sprawy, nie zgadzając się z decyzją nakazującą zwrot świadczeń.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługuje w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza w przeliczeniu na osobę w rodzinie kwoty 800 zł. Odwołując się do art. 3 ustawy organ wyjaśnił pojęcie "dochodu". Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy Kolegium podniosło, że na podstawie zaświadczenia pracodawcy męża wnioskodawczyni ustalono, iż w 2014 r. uzyskał on diety z tytułu podróży służbowych w związku z czasowym przebywaniem za granicą w wysokości 23.652,82 zł. Organ wyjaśnił, że kierowcę transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, należy uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy. Z dołączonego do wniosku oświadczenia o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych wynika, że wysokość diet z tytułu podróży służbowych za 2014 r. wyniosła 23,652,82 zł. Stwierdzono przy tym, że dochód po doliczeniu kwoty wymiennych diet wyniósł 1.229,60 zł w przeliczeniu na członka rodziny.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka wznowieniowa postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a z uwagi na fakt, że dochód rodziny wnioskującej przekroczył ustawowe kryterium dochodowe – 800,00 zł na osobę w rodzinie, decyzję pierwotną należało uchylić na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., gdyż strona nie miała uprawnień do świadczenia na pierwsze dziecko w powyższym okresie.

Wobec skargi na powyższą decyzję, rozpatrujący sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., IV SA/GI 886/18 uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji, wskazując na brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Sąd stwierdził, że nie wyjaśniono i nie przedstawiono sposobu wyliczenia dochodu w rodzinie skarżącej, opierając się na zaświadczeniu pracodawcy o "należnościach z tytułu podróży służbowych w kwocie netto". Naruszono tym samym przepisy postępowania, tj. art., 7, art. 77 § k.p.a. nie ustalając kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. powtórnie orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. zakresie przyznającym świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko – M. oraz o odmowie przyznania świadczenia na powyższy okres. W motywach organ stwierdził, że uwzględniając zalecenia wydanego w sprawie wyroku, wystąpił z wnioskiem o udostępnieniem danych ze zbioru osobowego pracodawcy męża wnioskodawczyni dotyczących diet wypłaconych w 2014 r. z tytułu podróży służbowych jako należności związanych ze stosunkiem pracy w związku z czasowym przebywaniem za granicą. Z pisma pracodawcy męża wnioskodawczyni, które wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2019 r. wynika, że w 2014 r. otrzymał diety zagraniczne w kwocie netto 22.707,65 zł. Stąd też na dochód wnioskodawczyni składa się także wynagrodzenie jej męża za okres od dnia 22 kwietnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w wysokości 12.605,27 zł oraz ww. diety zagraniczne w kwocie 22.707,65 zł czyli 3,923,65 zł oraz renta wnioskującej w wysokości 10.676,88 zł czyli 889,74zł.

Zatem łącznie miesięczny dochód w rodzinie w przeliczeniu na osobę wyniósł 1.203,35 zł (889.74 + 3.923,65 = 4.813,39: 4 osoby). Zatem dochód ten przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 800,00 zł. W stosunku bowiem do świadczeń wychowawczych przyznawanych do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym, nie zmienionym ustawą z dnia 29 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 924), czyli przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie uwzględniło odwołania wnioskodawczyni od powyższej decyzji organu I instancji i utrzymało ową decyzję w mocy. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji co do wysokości miesięcznego dochodu w rodzinie w kwocie 1.203,35 zł na osobę. Uznało, że prawidłowo do dochodu doliczono diety z tytułu podróży służbowych męża wnioskodawczyni. Dochód przekroczył zatem ustalone kryterium. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że zaświadczenie pracodawcy męża skarżącej dotyczące diet, wpłynęło do organu w dniu 24 kwietnia 2018 r., czyli już po wydaniu pierwotnej decyzji, co miało miejsce w dniu 16 czerwca 2016 r. Nadto, we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego przytoczono przepisy dotyczące obliczania dochodu rodziny, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie;

1. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego w zakresie ustalenia prawidłowej wysokości dochodu skarżącej, w szczególności przez uznanie za wiarygodne zaświadczenia pracodawcy męża skarżącej, w sytuacji gdy wynika z niego, że pracodawca nie jest w stanie w sposób rzetelny przedstawić wysokości wypłaconych diet oraz uznanie za prawidłowy dochód wyliczony w ten sposób, że został podzielony przez niepełną liczbę miesięcy w roku;
2. - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
3. - art. 107 § 3 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania.

W motywach skarżąca podniosła, że nie ma pewności, czy w przedłożonych zaświadczeniach pracodawca prawidłowo wyliczył diety z tytułu podróży służbowych. Zwróciła uwagę, że gdyby organ I instancji występował o taką informację na bieżąco, to wyliczenie diet nie sprawiałoby pracodawcy żadnego problemu. Podkreśliła też, że organ obliczając dochód męża skarżącej podzielił łączny jego dochód przez 9, a nie przez 12 miesięcy, jak miało to miejsce w jej przypadku. Wyliczona w ten sposób kwota nie jest prawidłowa, podczas gdy prawidłowe wyliczenie jest bardzo istotne, gdyż z wyliczeń organu I instancji wynika, że dochód przekracza kryterium ustawowe o 3,35 zł. Skarżąca zarzuciła także, że organ winien na bieżąco weryfikować jej sytuację dochodową.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę wskazał, iż przedmiotem kontroli była, wydana w trybie wznowienia postępowania, decyzja uchylająca decyzję przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie i odmawiająca skarżącej prawa do tego świadczenia w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Sąd I instancji skargę wniesioną na powyższą decyzję uznał za niezasadną podkreślając, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dacie orzekania przez organ, a nieznane organowi, których ujawnienie musiało skutkować uchyleniem decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko za okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., a zatem w okresie, w którym świadczenie to uzależnione było od spełnienia kryterium dochodowego i przysługiwało na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekraczał 800,00 zł (art. 5 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019 r.).

Sąd I instancji podkreślił, że kwestia sposobu ustalania dochodu i uwzględnienia jako dochodu należności ze stosunku pracy w postaci diet kierowców przebywających czasowo za granicą, została już przesądzona w poprzednim wyroku. Tego rodzaju pogląd jest też utrwalony w orzecznictwie.

Sąd I instancji zauważył także, że dopiero w dniu 3 kwietnia 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pracodawcy męża wnioskodawczyni dnia 27 marca 2018 r., którym informowano o wysokości należności z tytułu podróży służbowych. Sąd podkreślił, że pismo to wpłynęło do innej, późniejszej sprawy, natomiast w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, organ administracji nie dysponował informacją o uzyskaniu dochodu przez męża skarżącej z tego tytułu. Skarżąca nie podała bowiem w składnych wówczas dokumentach informacji o wysokości diet uzyskiwanych przez jej męża z tytułu wyjazdów za granicę, pomimo iż w oświadczeniu o osiągniętych dochodach z dnia 13 kwietnia 2016 r. widniało pouczenie informujące, że dochody rodziny obejmują również należności ze stosunku pracy osób przebywających czasowo za granicą w wysokości odpowiadającej równowartości diet. Z tego też powodu Sąd I instancji uznał, że zarzuty skarżącej dotyczące braku bieżącego weryfikowania dochodu w rodzinie nie mogą być uznane za zasadne.

Dopiero po otrzymaniu informacji o wysokości diet zagranicznych w związku z odbywaniem podróży poza granice kraju w 2014 r. organ mógł doliczył je do dochodu rodziny skarżącej. Jednocześnie Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom skarżącej, organ I instancji pominął informację (zaświadczenie z dnia z dnia 18 lipca 2019 r.) o należności z tytułu podróży służbowych w kwocie 23.652,82 zł, jako że wymieniona w tej informacji kwota zawierała łącznie diety i ryczałty. Przyjął zaś jako miarodajną kwotę 22.707,65 zł (wynikającą z zaświadczenia z dnia 12 sierpnia 2019 r.), która wskazywała wyłącznie wysokość wypłaconych diet zagranicznych.

Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznając ponownie sprawę organy administracji prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącej, ponownie zwracając się do pracodawcy męża skarżącej o podanie wysokości wypłaconych diet zagranicznych w 2014 r., a sposób wyliczenia dochodu nie budził żadnych wątpliwości. Wypłacone diety nie podlegają opodatkowaniu, a zatem stanowią dochód netto. Do dochodu prawidłowo doliczono wynagrodzenie ze stosunku pracy męża skarżącej oraz pobieraną przez skarżącą rentę. Na tej podstawie ustalono dochód w rodzinie skarżącej w 2014 r. Prawidłowo przy tym ustalono, że dochód skarżącej stanowi pobierana renta w łącznej wysokości 10.676,88 zł, co po podzieleniu przez liczbę 12 miesięcy dało kwotę 889,74 zł miesięcznie. Ustalając z kolei dochód męża skarżącej za 2014 r. organ prawidłowo pominął jego dochód utracony w związku z rozwiązaniem umowy o pracę z [...] i [...] "A." w D. oraz wziął pud uwagę dochód uzyskany w związku z zawarciem umowy o pracę z R. T.B., M.K.

Sp.j. w A. Przyjmując zatem wynagrodzenie za pracę w wysokości 12.605,27 zł oraz diety zagraniczne w wysokości 22.707,65 zł uzyskiwane w okresie od dnia 22 kwietnia 2014 r. do 21 grudnia 2014 r., co w sumie dało kwotę 35.312,92 zł, zasadnie podzielił ją przez ilość miesięcy, w których kwota ta została uzyskana, czyli przez 9, a nie przez 12 miesięcy w roku. Stąd też po zsumowaniu miesięcznego dochodu skarżącej i jej męża dało to łącznie kwotę 4.813,39 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło 1.203,35 zł miesięcznie. Dochód ten przekraczał ówcześnie obowiązujące kryterium dochodowe wynoszące 800,00 zł. Skarżącej nie przysługiwało zatem świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w ww. okresie. Stąd też prawidłowo organy administracji, stwierdzając przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uchyliły decyzję dotychczasową i orzekły o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji za konieczne uznał oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca R. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego dotyczącego kwot diet uzyskanych przez męża skarżącej – M. B., pomimo wytycznych w tym zakresie wynikających z wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/G1 886/18, w wyniku czego błędnie ustalono, że przedłożone zaświadczenie pracodawcy M. B. z dnia [...] sierpnia 2019 r. może stanowić podstawę obliczenia dochodu rodziny, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, oraz na zaskarżony wyrok oddalający skargę.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Rozważania tyczące oceny zarzutu kasacyjnego wypada rozpocząć od wskazania, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przesądził w okolicznościach niniejszej sprawy (art. 153 p.p.s.a.), iż diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych odbywanych przez męża skarżącej w 2014 r. stanowią dochód rodziny uzyskany w owym roku. Jednocześnie Sąd wskazał, iż organy ustalając wysokość dochodu męża skarżącej z powyższego tytułu oparły się na niedostatecznym zaświadczeniu pracodawcy z dnia 19 kwietnia 2018 r., w którym expressis verbis wskazano, że mężowi skarżącej w 2014 r. "wypłacono należności z tytułu podróży służbowych", bez wyszczególnienia jaką kwotę z tego stanowiły diety z tytułu służbowych podróży zagranicznych. Analizując treść powyższego zaświadczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jednoznacznie wskazał, iż pojęcia "dieta" i "należności z tytułu podróży" nie są tożsame, a w ocenianym zaświadczeniu pracodawca ani razu nie użył pojęcia "dieta".

Tym samym zaświadczenie to nie nadawało się do ustalenia wysokości otrzymanych przez męża skarżącej diet z tytułu zagranicznych podróży służbowych, jako należności związanych ze stosunkiem pracy. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji podjął próbę usunięcia powyższej wadliwości zgromadzonego materiału dowodowego i zwrócił się do pracodawcy męża skarżącej o wskazanie wysokości diet z tytułu służbowych podróży zagranicznych wypłaconych M. B. w 2014 r. W odpowiedzi z dnia 18 lipca 2019 r. pracodawca ponownie wskazał, iż mężowi skarżącej za 2014 r. wypłacono "należności z tytułu podróży służbowych" w kwocie netto 23.652,82 zł. Odpowiedź tą organ I instancji uznał za nieadekwatną do treści pytania i w dniu 25 lipca 2019 r. po raz kolejny zażądał od pracodawcy udostępnienia danych dotyczących diet wypłaconych M. B. w 2014 r. w związku z czasowym przebywaniem za granicą w ramach podróży służbowych.

W odpowiedzi na ten wniosek pracodawca wystawił kolejne zaświadczenie, tym razem z dnia 12 sierpnia 2019 r., w którym wskazał, iż w związku z odbywaniem podróży służbowych poza granicami kraju M. B. za 2014 r. wypłacono diety zagraniczne w wysokości netto 22.707,65 zł. Ustalenie to stało się podstawą dla weryfikacji dochodu uzyskanego przez rodzinę skarżącej w 2014 r., a w konsekwencji prowadziło do uznania, iż dochód ten przekroczył ustawowe kryterium, od którego uzależnione było prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Oceniając sposób ustalenia powyższej okoliczności nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym, iż nastąpiło to z naruszeniem art. 7, art. 80 w związku z art. 8 k.p.a. Przedstawione powyżej działania organu I instancji wskazują, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono w prawidłowy sposób kwotę dochodu z tytułu diet związanych odbywaniem przez męża skarżącej zagranicznych podróży służbowych. Okoliczność, iż w zaświadczeniu z dnia 18 lipca 2019 r. pracodawca męża skarżącej zaznaczył, że wskazana kwota stanowi sumę diet i ryczałtów, które system informatyczny używany przez pracodawcę zlicza w jednej sumarycznej kwocie, nie oznacza, iż kwota dochodu z tytułu diet wskazana przez tegoż pracodawcę w kolejnym piśmie, z dnia 12 sierpnia 2019 r., budzi wątpliwości. Podkreślenie przez organ I instancji w piśmie z dnia 25 lipca 2019 r. zarówno wadliwości poprzedniego sposobu udzielenia informacji, jak i wyraźne zakreślenie żądania dostępu do konkretnie wskazanych informacji, ale także jednoznaczna odpowiedź pracodawcy, wskazująca wyłącznie na kwotę diet wypłaconych mężowi skarżącej z tytułu zagranicznych wyjazdów służbowych, nie pozwalają na potwierdzenie wątpliwości podnoszonych w skardze kasacyjnej.

Okoliczność, iż w zaświadczeniu z dnia 18 lipca 2019 r. pracodawca męża skarżącej wskazał, iż "nie jest możliwe" wyodrębnienie kwoty diet z ogólnej kwoty należności z tytułu podróży służbowych, nie oznacza, iż owa "niemożliwość" miała realny charakter, skoro dla jej uzasadnienia pracodawca powołał się na wykorzystywany w jego przedsiębiorstwie system informatyczny, ograniczoną liczba osób zatrudnionych w administracji oraz czasochłonność tego zadania. Powyższe okoliczności nie wskazują na brak możliwości ustalenia poszczególnych składników należności wypłaconych pracownikom z tytułu zagranicznych podróży służbowych, a co najwyżej wskazują na pewne ograniczenia w bezpośrednim dostępie do tego rodzaju informacji. Jeśli zatem w następstwie pisma organu z dnia [...] lipca 2019 r. pracodawca podał żądane informacje, to powyższe nie tylko nie stanowi zaprzeczenia jego stanowiska wynikającego z wcześniejszego pisma, ale stanowi wręcz jego dopełnienie i skonkretyzowanie dokonane w toku prowadzonej korespondencji.

Co więcej, udzielenie przez pracodawcę żądanych informacji w terminie przekraczającym 3 tygodnie może potwierdzać czasochłonność – w realiach funkcjonowania tegoż przedsiębiorcy – wyodrębnienia kwoty diet z należności wypłaconych mężowi skarżącej z tytułu zagranicznych podróży służbowych.

W konsekwencji nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a., bowiem powyższa okoliczność została ustalona na podstawie konkretnego zaświadczenia pracodawcy, którego ocena nie wykracza poza reguły swobodnej oceny materiału dowodowego, a nadto dokument ten koresponduje z innymi dowodami zgromadzonymi w toku postępowania. Wskazuje w szczególności, że podana kwota dotyczy wyłącznie diet, nie obejmuje natomiast ryczałtów za nocleg w toku zagranicznej podróży służbowej. Prawidłowość ustalenia powyższej okoliczności nie pozwala także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Okoliczność, iż wyniki wszechstronnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie pokrywają się z oczekiwaniami strony postępowania, nie oznacza naruszenia przez organy administracji zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. wypada zauważyć, iż został on wadliwie skonstruowany z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na 4 paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 77 k.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia.

Ponadto należy dostrzec, iż w skardze kasacyjnej nie postawiono dalszych zarzutów, w szczególności nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. To zaś oznacza, iż nie jest możliwe w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odniesienie się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii niewypełnienia zaskarżonym wyrokiem oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2019 r., IV SA/Gl 886/18. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia tychże przepisów na rozstrzygnięcie sprawy zaskarżonym wyrokiem.

Zaniechanie wskazania konkretnych przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, oznacza brak przywołania podstaw kasacyjnych. Powyższy sposób sformułowania badanej skargi kasacyjnej, na gruncie wymagań art. 176 § 1 i art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a., nie nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązku merytorycznego odniesienia się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skoro argumentacja ta, będąc pozbawioną oparcia w konkretnej podstawie kasacyjnej, nie ma doniosłości prawnej mogącej wpływać na ocenę poprawności zaskarżonego wyroku.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.