Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 września 2020r. sygn. akt II SA/Gl 468/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 lutego 2020r. nr SKO.PSŚ/41.5/155/2020/901/KCz w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy Ś. decyzją z 23 grudnia 2019 r., nr ŚR.4702.11.2019, wydaną na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1, art. 20 ust. 3 oraz art. 24 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220) odmówił A.R. (dalej strona lub skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem K.R.
W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że strona ma przyznane prawo do emerytury, a okoliczność ta wyłącza możliwość otrzymania wnioskowanego świadczenia. Nadto organ wskazał, że w przedmiotowej ustawie nie występuje rozwiązanie przewidujące wypłatę różnicy między tymi świadczeniami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 6 lutego 2020 r., nr SKO.PSŚ/41.5/155/2020/901/KCz, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła A.R.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest czytelny i nie jest źródłem rozbieżności między stronami niniejszego postępowania. Skarżąca jest na emeryturze i otrzymuje niskie świadczenie, którego wysokość wynosi [...] zł oraz sprawuje opiekę nad synem K.R. Organy administracji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia akcentując, że będąc na emeryturze przedmiotowe świadczenie nie przysługuje.
Sąd podkreślił, że stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z ust. 1a przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób będących opiekunem faktycznym dziecka lub osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei zgodnie z treścią ust. 1b przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 16 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Stosownie do postanowień ust. 5 wskazanego powyżej przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego albo ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Przedmiotowe świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, względnie została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka, albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Przywoływane świadczenie nie przysługuje jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; albo też członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, jak również na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albo też na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Przywołany powyżej stan normatywny określa jakie muszą zaistnieć przesłanki pozytywne i które przesłanki negatywne nie mogą wystąpić, aby skarżąca mogła się skutecznie ubiegać o wnioskowane świadczenie. Stosownie do brzmienia przywołanych unormowań, wnioskodawczyni obowiązana jest zrezygnować z zatrudnienia lub też takiego zatrudnienia nie podejmować, nadto w przypadku tego typu osoby nie może wystąpić żadna z negatywnych przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności osoba taka nie może posiadać ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, albo ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest na emeryturze, zatem w jej przypadku występuje jedna z przesłanek negatywnych uniemożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wystąpienie jednej z tego typu przesłanek skutkuje niemożnością skutecznego uwzględnienia wniesionego żądania i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od wyroku wniosła A.R.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
- l. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych (zw. dalej,,u.ś.r.'') w zw. z art.2, art. 32, art. 69 i art.77 ust. 1 i Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych, polegającą na:
- 1) błędnym posłużeniu się jedynie wykładnią językową, podczas gdy organ winien zastosować wykładnię systemową oraz celowościową i funkcjonalną, z uwzględnieniem zasady ochrony rodziny i równości wyrażonej we wskazanych przepisach Konstytucji i Konwencji, oraz celu u.ś.r. - tj. ochrony podmiotów słabszych w ramach systemu zaopatrzenia społecznego,
- 2) uznaniu że osobie z ustalonym prawem do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje choćby w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną rentą z kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, co stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, wobec tego, że pozbawia faktycznego (a nie jedynie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczności niezależne od niej, a także ze względu na nieuwzględnienie ratio legis ograniczeń przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego opisanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
ll. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że dla określenia przesłanki,,rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej'' osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne znaczenie ma kryterium wieku takiej osoby, skutkującą błędnym założeniem, że w przypadku osób w wieku,,poprodukcyjnym'' są one co do zasady wyeliminowane z kręgu beneficjentów tego świadczenia, lll. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, względnie wydanie wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie tej jednak nie występuje. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która została wprawdzie oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., albowiem zarzuca się w niej zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, jednakże w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie przywołała jedynie naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W takiej sytuacji, z uwagi na wynikowy charakter prawny art. 145 p.p.s.a. w pierwszej kolejności winne być rozpoznane zarzuty materialnoprawne.
W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Jak wynika z uzasadnień decyzji i akt sprawy okolicznością bezsporną jest, że K.R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 1998 r. wydanym na stałe a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Z uzasadnień decyzji zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego wynika, że posiadanie przez A.R. prawa do emerytury było podstawowym i jedynym powodem odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd też organy nie odnosiły się, nie badały i nie wyjaśniały, czy wnioskodawczyni spełnia, czy też nie spełnia ustawową przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę stwierdził, że skarga co do zasady nie jest uzasadniona. Dalej Sąd wskazał, że organy oparły swoje rozstrzygnięcie na literalnym brzmieniu przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, które Sąd ten podziela.
Dalej Sąd wskazał, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd wskazał, że skarżąca jest na emeryturze zatem w jej przypadku występuje jedna z przesłanek negatywnych przyznania wnioskowanego świadczenia. Oddalając skargę w niniejszej sprawie Sąd podał również, że skarżąca jest osobą liczącą już 71 lat i z tego tytułu nie może już zrezygnować z pracy, jak również podejmować zatrudnienia, a zatem nie zachodzi jedna z pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia.
Tym samym Sąd oparł swoje stanowisko o inną podstawę prawną niż stanowisko organu, Sąd przyjął bowiem, że nie spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, ale co jest istotniejsze, w sprawie nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe dotyczące spełnienia tej przesłanki. Organy administracji, ponieważ przyjęły inną podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie prowadziły postępowania dowodowego dotyczącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, tym samym Sąd swoje rozstrzygnięcie oparł o "samodzielne" ustalenia oparte o wiek wnioskodawczyni. Powyższe okoliczności sprawiają, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są zasadne.
Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, że dla określenia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne znaczenie ma kryterium wieku takiej osoby i w przypadku wieku "poprodukcyjnego" osoby takie eliminowane są kręgu potencjalnych uprawnionych, to stwierdzić należy, że powyższe zagadnienie dotyczące wykładni art. 17 ust. 1 ustawy było przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1787/11, w którym między innymi wskazano, że analiza brzmienia art. 17 ust. 1 prowadzi do wniosku, że ustawodawca w przepisie tym nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Dalej w uzasadnieniu powołanego wyroku w sprawie I OSK 1787/11 podniesiono, że przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. Wskazano, że w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (por. art. 103 i nast.), odwołano się również do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) podnosząc, że nie przewidują ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę.
Tym samym stanowisko Sądu I instancji w którym nie dopuszcza możliwości wykazania spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wiąże tą przesłankę z formalnym kryterium wieku, nie znajduje wsparcia w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podzielających pogląd wyrażony w wyroku NSA o sygnaturze I OSK 1787/11.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 80 kpa., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł swoje rozstrzygnięcie na okolicznościach, które nie były przedmiotem ustaleń w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ, w szczególności nie wyjaśniono okoliczności faktycznej czy stan zdrowia skarżącej pozwala na jej zatrudnienie..
Dlatego też działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. art. 200 p.p.s.a.