Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 791/14 oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
K. M. (przedstawiciel ustawowy małoletniej M. M.) na podstawie decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane jej na córkę M. M. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2013 r. do dnia 30 września 2014 r. W dniu [...] marca 2014 r. poinformowała organ, że dłużnik alimentacyjny – M. C. zmarł w dniu [...] czerwca 2011 r. Burmistrz Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...], na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1228, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), uchylił od dnia 1 października 2013 r. wyżej opisaną decyzję z dnia [...] października 2013 r.
W następstwie powyższej okoliczności, Burmistrz Ł. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a ustawy orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane na M. M. za okres od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r. w kwocie po [...] zł miesięcznie.
K. M. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc, że dopiero w dniu [...] marca 2014 r., z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w Z. dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego, o czym tego samego dnia powiadomiła organ. Nie można jej zatem zarzucić złej woli i żądać zwrotu wypłaconych świadczeń wraz z odsetkami.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji, powołując się na art. 2 pkt 7 ustawy wskazał, że śmierć dłużnika alimentacyjnego skutkuje brakiem podstaw do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc świadczenia wypłacone są świadczeniami nienależnie pobranymi. Niewiedza na temat śmierci dłużnika alimentacyjnego nie ma natomiast w tym zakresie znaczenia.
Organ wskazał, że wbrew zarzutom skarżącej, organ pierwszej instancji jeszcze nie orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bowiem obowiązek ten może nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się zaskarżonej decyzji o uznaniu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależne.
K. M. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] czerwca 2014 r. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia jej oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 pkt 7 lit. a ustawy przez błędne przyjęcie, że wypłacone świadczenia alimentacyjne na rzecz jej małoletniej córki są świadczeniami nienależnie pobranymi, gdyż w okresie kiedy je pobierała nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego. W tej sytuacji nie można jej zarzucić złej woli w działaniu, mamy bowiem do czynienia jedynie ze "świadczeniem nienależnym", które nie podlega zwrotowi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") oddalił ją.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 23 w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy. Podkreślił, że, wbrew zarzutom skargi "świadczenie nienależnie pobrane", o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy nie jest uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach "nienależnie pobranego świadczenia", wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d. Świadczenie pobrane pomimo braku podstaw do jego przyznania (art. 2 pkt 7 lit. c) uzależnione jest wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało.
Natomiast w pozostałych przypadkach świadczeń nienależnie pobranych (art. 2 pkt 7 lit. a, b, d) ocenie podlega wina osoby, która je pobrała, co wynika albo wprost z tego przepisu (lit. b) albo z art. 19 ustawy, który nakłada na osobę uprawnioną obowiązek informowania organu o zmianach, które mają wpływ na prawo do uzyskanego świadczenia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro w niniejszej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, to bez znaczenia jest, czy skarżąca wiedziała czy nie o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Wprawdzie o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu tego przepisu można mówić wtedy, gdy zostało ono wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, a więc dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym decyzji przyznającej świadczenie, a w niniejszej sprawie takie postępowanie nie zostało przeprowadzone, to jednak nie można pominąć okoliczności, że decyzja o przyznaniu skarżącej świadczeń została uchylona ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. z datą wsteczną - od 1 października 2013 r. Niezależnie od prawidłowości decyzji uchylającej, wydanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, której obecnie Sąd nie może kontrolować, wywołała ona skutek prawny, gdyż wyeliminowała z obrotu prawnego od dnia 1 października 2013 r. decyzję przyznającą świadczenia alimentacyjne. Oznacza to, że od tego dnia nie było podstawy prawnej do wypłaty skarżącej świadczeń.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. M. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj.:
- - art. 2 pkt 7 lit. c ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, z uwagi na fakt, iż świadczeniami w jego rozumieniu są świadczenia "wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia", podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym brak było stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a jej uchylenie nastąpiło na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, a nie w wyniku wznowienia postępowania, w konsekwencji czego brak było podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie;
- - art. 2 pkt 7 lit. a ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku jego zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, podczas gdy świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały wypłacone skarżącej mimo uprzedniej śmierci dłużnika alimentacyjnego, a więc mimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie albo wstrzymanie wypłaty tych świadczeń w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a ustawy;
- - art. 23 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca zobowiązana jest zwrócić wypłacone jej świadczenie wraz z ustawowymi odsetkami, podczas gdy obowiązek zwrotu może być nałożony jedynie na osobę która otrzymała świadczenia alimentacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, bądź też na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a, b, d i e ustawy, o ile świadczeniobiorca otrzymywał je w "złej wierze", podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym skarżąca otrzymywała świadczenia w oparciu o art. 2 pkt 7 lit. a ustawy w "dobrej wierze", co tym samym oznacza, iż nie ma podstaw prawnych do zobowiązania jej do zwrotu świadczeń.
- 2. przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozpatrzył zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż świadczenie alimentacyjne pobrane przez skarżącą jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. c ustawy. Przepis ten nie może mieć zastosowania z uwagi na fakt, że w niniejszym stanie faktycznym uchylenie decyzji przyznającej świadczenia alimentacyjne odbyło się na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, a nie na postawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, a uchylenie decyzji jedynie na tej podstawie uprawnia do zastosowania art. 2 pkt 7 lit. c ustawy.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, nieprawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie istnieje normatywny stan faktyczny określony w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy. O nienależnie pobranym świadczeniu z funduszu alimentacyjnego w rozumieniu tego przepisu można mówić wtedy, gdy zostało ono wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, a więc dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego, w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w kpa, decyzji przyznającej świadczenie. Z drugiej zaś strony Sąd ten stwierdził, że mimo braku przeprowadzenia w niniejszej sprawie takiego postępowania, nie można pominąć okoliczności, iż decyzja o przyznaniu skarżącej świadczeń została uchylona, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. z datą wsteczną, tj. od 1 października 2013 r. i niezależnie od jej prawidłowości, której obecnie Sąd nie może kontrolować, wywołała ona skutek prawny, ponieważ wyeliminowała z obrotu prawnego od dnia 1 października 2013 r. decyzję przyznającą świadczenia.
Powyższe rozważania Sądu pierwszej instancji są niespójne i nie uwzględniają rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, bowiem jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uchylenie decyzji Burmistrza Ł. przyznającej świadczenia alimentacyjne nastąpiło na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, który daje możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji bez zgody strony, jest to tryb szczególny przewidziany w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zatem uchylenie wskazanej decyzji nie nastąpiło w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, ani też wznowienia postępowania, czyli jako wydanej z naruszeniem prawa – art. 2 pkt 7 lit. c ustawy.
Ponadto w swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ocenie organu pierwszej instancji, wypłacone skarżącej świadczenia to świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. a ustawy, a więc wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, natomiast zdaniem organu odwoławczego, są to świadczenia wypłacone bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. c ustawy. Przedmiotowe ustalenia co do odmiennych stanowisk odnośnie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszej instancji nie znajdują swojego uzasadnienia w treści decyzji organów obu instancji. W podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji wskazano między innymi na art. 2 pkt 7 lit. a ustawy, a w decyzji organu drugiej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Natomiast w uzasadnieniu prawnym, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji przytoczył art. 2 pkt 7 lit. a ustawy, zaś organ drugiej instancji, tłumacząc rozstrzygniecie, wskazał na szereg przepisów ustawy, w tym zacytował treść art. 2 pkt 7 lit. a, b, c, d ustawy, stwierdzając, że "śmierć dłużnika alimentacyjnego skutkuje brakiem podstaw prawnych do wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zatem wypłata świadczeń w takich okolicznościach stanowi nienależnie pobrane świadczenie stosownie do postanowień przepisu art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów".
Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie odczytał uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji. Z osnowy decyzji wynika, że organ drugiej instancji utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, a treść prawidłowo odczytanego uzasadnienia wskazuje, że nie kwestionuje podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji - art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Należy zatem podzielić w pełni zarzut skargi kasacyjnej, że prawidłowe ustalenie podstawy materialnoprawnej nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego ma istotne znaczenie dla zwrotu tego świadczenia z ustawowymi odsetkami (art. 23 ust. 1 ustawy).
Podsumowując, należy stwierdzić, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji tok rozumowania nie pozwala na dokonanie kontroli, dlaczego Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości dokonania kontroli, czy obowiązujące przepisy prawa uzasadniały wydanie zaskarżonego wyroku i czy rozstrzygnięcie było adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z tych względów, podstawa kasacyjna wskazująca na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy okazała się usprawiedliwiona.
Uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji stan faktyczny oraz prawny sprawy nie został przedstawiony w sposób miarodajny. Również nie odzwierciedlono w nim we właściwy sposób dokonanej sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem tegoż Sądu było zbadanie, czy organ, dokonując ustaleń stanu faktycznego w sprawie, której przedmiotem jest wydanie decyzji co do nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto czy ustalenia faktyczne zostały poczynione właściwie, a następnie ocenić prawidłowość dokonanej subsumcji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.