Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 260/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Spółdzielnia [...] z siedzibą w W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- I. prawa materialnego, to jest:
- 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ("k.c.") - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż rozstrzygnięcie kwestii nabycia prawa własności nieruchomości budynkowej przez zasiedzenie nie stanowi kwestii prejudycjalnej dla rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 w/w dekretu,
- 2) art. 47 k.c., art. 48 k.c., art. 50 k.c., art. 235 § 2 k.c. w zw. z art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") - poprzez ich niezastosowanie skutkujące pominięciem normy, że roszczenie o uzyskanie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest częścią składową prawa własności budynku odpowiadającego warunkom określonym w art. 5 dekretu, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne rozszczepienie tych praw, a zatem tylko właściciel budynku “dekretowego" może nabyć prawo użytkowania wieczystego gruntu pod tym budynkiem;
- II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a., art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, art. 47 k.c., art. 48 k.c., art. 50 k.c., art. 235 § 2 k.c. oraz art. 31 u.g.n. - poprzez wadliwe zastosowanie pierwszego z ww. przepisów w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, a które okazały się nieuzasadnione. Podnieść przy tym trzeba, że wprawdzie – pod względem formalnym - skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tym niemniej zarzuty jej były ze sobą ściśle powiązane, a to uzasadniało ich łączne rozpoznanie.
Istota analizowanej sprawy polegała na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy w ustalonym stanie faktycznym zasadne było twierdzenie skarżącej Spółdzielni [...] z siedzibą w W., że prowadzone w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279 ze zm.) postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej, zabudowanej nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], nr [...], stanowiącej poprzednio własność W. L., który w terminie prawem wymaganym złożył tzw. wniosek "dekretowy" (który do tej pory nie został nigdy rozpoznany), winno ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - Śródmieścia w Warszawie wniosku Spółdzielni o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości budynkowej, usytuowanej na w/w gruncie warszawskim. Dodać bowiem w tym miejscu trzeba, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 5 listopada 2012 r. (sygn. akt II C 758/11) Sąd Okręgowy w Warszawie unieważnił zawartą w dniu 14 października 1994 r. ze Spółdzielnią umowę ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego na gruncie położonym w Warszawie przy ul. [...] wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności znajdującego się na nim budynku.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, który zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę Spółdzielni na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym to orzeczeniu organ odwoławczy uchylił postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2015 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej do czasu zakończenia postępowania o zasiedzenie (sygn. akt VI Ns 930/15) i nakazał organowi I instancji podjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy, stanowisko skarżącej nie było uprawnione.
Sąd Wojewódzki, powołując się bowiem na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 943/15), w którym zostało stwierdzone, że unieważnienie zawartej ze Spółdzielnią w/w umowy skutkowało ustaniem przeszkody prawnej, uniemożliwiającej ustanowienie na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, przyjął, że rozstrzygnięcie kwestii prawa własności nieruchomości budynkowej przez zasiedzenie nie stanowi kwestii prejudycjalnej dla rozpoznania tzw. wniosku "dekretowego".
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skarżąca dążyła do wykazania, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu - w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego - uzależnione jest od przysługiwania prawa własności do budynku posadowionego na tym gruncie, ale pomijała jednak okoliczność, że - w świetle powyższej regulacji - możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa użytkowania wieczystego przyznana została dawnym właścicielom nieruchomości. Żądanie zaś przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, w powyższym trybie, uzależnione z kolei zostało nie od tego, czy dany podmiot jest właścicielem budynku, ale od: posiadania przymiotu dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej (lub bycie jego następcą prawnym), złożenia wniosku "dekretowego" w terminie i możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca Spółdzielnia akcentowała natomiast, że Sąd Wojewódzki całkowicie pominął okoliczność, iż ewentualne stwierdzenie nabycia własności budynku przez skarżącą w drodze zasiedzenia zniweczy roszczenia następców byłego właściciela nieruchomości, gdyż de lege lata nabyć prawo użytkowania wieczystego pod budynkiem, spełniającym wymogi przepisu art. 5 dekretu warszawskiego, może wyłącznie właściciel tego budynku. Stosownie bowiem do art. 235 § 2 k.c., własność budynków jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym gruntu, a — zgodnie z art. 31 u.g.n. - oddanie zabudowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste pociąga za sobą konieczność sprzedaży budynków położonych na tej nieruchomości.
Zatem w przypadku stwierdzenia zasiedzenia własności budynku na rzecz osoby niebędącej byłym właścicielem nieruchomości (lub jego następcą prawnym) niedopuszczalne byłoby zawarcie umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do gruntu bez rażącego naruszenia art. 235 § 2 k.c.
W związku z powyższym skład orzekający uznał, że wprawdzie stanowisko Sądu Wojewódzkiego zajęte w tej sparwie nie zostało przedstawione w sposób pogłębiony, tym niemniej zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Zgodzić się trzeba, ze skarżącą Spółdzielnią, iż prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego pod budynkiem, stanowiącym (jako wyjątek od zasady superficies solo cedit) odrębny od gruntu przedmiot własności, może przysługiwać tylko i wyłącznie właścicielowi tegoż budynku. Po myśli bowiem art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nierchomościami (w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organ, to jest Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Wyjaśnić jednak przy tym trzeba, że przed wejściem w życie dekretu warszawskiego, to jest przed dniem 26 listopada 1945 r. właścicielem zabudowanej nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], nr [...] był W. L.. Z mocy art. 1 w/w dekretu własność gruntu tej nieruchomości przeszła na rzecz Gminy m. st.
Warszawy natomiast znajdujący się na niej budynek pozostał własnością byłego właściciela nieruchomości gruntowej. Taki stan prawny (z tym, że w stosunku do następców prawnych W. L.) istnieje obecnie, gdyż po pierwsze, nie został dotąd rozpoznany tzw. wniosek "dekretowy", który został wniesiony w terminie prawem wymaganym a po drugie (jak wyżej wspomniano), wyrokiem z dnia 5 listopada 2012 r. (sygn. akt II C 758/11) Sąd Okręgowy w Warszawie unieważnił, zawartą w dniu [...] października 1994 r. (Rep. A nr [...]) ze Spółdzielnią umowę ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] wraz z jednoczesnym przeniesieniem własności znajdującego się na nim budynku, zaś Sąd Apelacyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I ACa 734/13), oddalił w tej sprawie apelację pozwanej. Wyrok Sądu Okręgowego jest prawomocny a zatem budynek, znajdujący się na przedmiotowym gruncie jest obecnie własnością następców prawnych byłego jego właściciela.
Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, jeżeli dotychczasowy właściciel gruntu złożył terminowo wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej), to po stronie władzy publicznej powstał obowiązek ustanowienia takiego prawa na jego rzecz (ewentualnie na rzecz jego następców prawnych), chyba, że korzystanie przez niego (przez nich) z gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej nie dało by się pogodzić z treścią obowiązującego planu.
W tej sytuacji nie ulega zatem wątpliwości, że chociaż roszczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, odnosi się do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej, a postępowanie zawisłe z wniosku Spółdzielni przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Śródmieścia dotyczy stwierdzenia zasiedzenia własności budynku usytuowanego na powyższym gruncie, to w istocie rzeczy postępowania te się ze sobą zazębiają i faktycznie mają na siebie wpływ. Powyższe jest bowiem skutkiem tego, że brak jest podstaw prawnych by (poza sytuacją, w której zabudowany grunt znajduje się w użytkowaniu wieczystym) istniała możliwość rozdzielenia - w stosunku do osoby uprawnionej - odrębnej własności budynku od prawa użytkowania wieczystego do gruntu, znajdującego się pod nim.
W związku z tym, w takim stanie rzeczy należy rozważyć, czy postępowanie, prowadzone w trybie administracyjnym, które kończy wydanie decyzji konstytutywnej nie powinno ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny o skutku ewentualnego zasiedzenia a który to skutek następuje z mocy prawa (postanowienie sądu fakt ten tylko stwierdza). Biorąc pod uwagę ową różnicę w sposobie powstania prawa, trzeba stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż w przypadku, w którym wniosek o zasiedzenie prawa własności nieruchomości dotyczy nieruchomości gruntowej, położonej w Warszawie, w stosunku do której pozostaje do rozpoznania tzw. wniosek "dekretowy", postępowanie o zasiedzenie istotnie stanowi zagadnienie wstępne - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Gdyby bowiem okazało się, że własność gruntu międzyczasie przeszła – z mocy prawa – z podmiotu publicznoprawnego na rzecz osoby fizycznej to niemożliwe byłoby ustanowienie na takim gruncie prawa użytkowania wieczystego (art. 232 § 1 i 2 k.c.).
Zasadność tego rodzaju rozumowania wynika przy tym także z treści, przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. (sygn. akt Kp 3/15). Tym niemniej podkreślić jednak w tym miejscu należy, że wyrok ten dotyczy tylko takiej sytuacji prawnej, o jakiej była mowa wyżej. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał bowiem wyraźnie zaznaczył, że zajmując się w rozpoznawanej przez niego sprawie, ukształtowaniem zakresu uprawnień restytucyjnych byłego właściciela nieruchomości warszawskiej i ich konsekwencjami prawnymi, ograniczył swoją analizę i ocenę prawną tylko do prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (str. 24, pkt 2.1.4 in fine uzasadnienia). Poza tym w dalszej części uzasadnienia tegoż wyroku Trybunał wprost podał, iż (cyt.): "...TK zwraca uwagę, że im dłużej poprzedni właściciel gruntu nie wykonuje władztwa, tym większe jest prawdopodobieństwo utrwalania się praw podmiotu, który gruntem faktycznie włada i inwestuje..." (str. 41, pkt 3.4.4. in fine uzasadnienia).
Jak z powyższego zatem wynika, wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego mimo, że dotyczy wpływu instytucji zasiedzenia na roszczenie "dekretowe", to jednak odnosi się tylko w sytuacji, w której wniosek o zasiedzenie jest skierowany do nieruchomości gruntowej a nie budynkowej, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej. Są to zaś zupełnie odmienne stany prawne. Wprawdzie byt wniosku o zasiedzenie odrębnej nieruchomości budynkowej jest uzależniony od istnienia nierozpoznanego jeszcze wniosku "dekretowego", ale nie oznacza to jednak, że orzeczenie sądu cywilnego, które zostanie wydane w w/w postępowaniu, stanowi zagadnienie wstępne – w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – w stosunku do postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Stan prawny, na jaki w takim przypadku powołuje się wnioskodawca w postępowaniu o zasiedzenie własnosci budynku jest bowiem wygenerowany nie przez przepisy prawa cywilnego a przez szczególną regulację administarcyjnoprawną, jaką stanowi art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Zwrócić bowiem należy w tym miejscu uwagę, że w przypadku, w którym wniosek "dekretowy" nie zostanie w postępowaniu administracyjnym uwzględniony to, zgodnie z art. 8 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, budynek będący przedmiotem postępowania o zasiedzenie, stanie się własnoscią właściciela gruntu a co zatem idzie, częścią składową tego gruntu. W takim wypadku zacznie bowiem działać – wyrażona w art. 48 k.c. – zasada super ficies solo cedit, która skutkować będzie bezprzedmiotowością postępowania nieprocesowego (przestanie istnieć jego przedmiot).
W sytuacji natomiast uwzględnienia wniosku, złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, postępowanie o zasiedzenie będzie mogło być zakończone merytorycznie przez sąd cywilny. Oczywiście uwzględnienie wniosku "dekretowego" będzie stwarzało dla skarżącej Spółdzielni sytuację niekorzystną, ale skład orzekający nie znajduje żadnych racji prawnych uzasadniających - w realiach niniejszej sprawy –przedłożenie interesów skarżącej nad interesy uczestników postępowania. To oni są aktualnymi właścicielami budynku i ewentualnymi beneficjentami szczególnych uprawnień do gruntu znajdującego się pod nim. W analizowanej sytuacji znamienne jest bowiem, że wniosek "dekretowy", który w roku 1948 (w terminie wymaganym) wniósł W. L., nigdy dotąd nie został rozpoznany zaś w 1994 r. sporny grunt, pomimo monitorowania tego wniosku przez zainteresowanych, został oddany umownie w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem prawa własności do znajdującego się na nim budynku na rzecz podmiotu trzeciego.
Umowa ta (obecnie prawomocnie unieważniona) została zatem zawarta w sytuacji, w której rozpoznanie wniosku "dekretowego" miało (i ma nadal) bezwzględne pierwszeństwo przed ewentualnymi wnioskami i roszczeniami osób trzecich.
W realiach rozpoznawanej sprawy wniesienie przez skarżącą Spółdzielnię wniosku o zasiedzenie własności budynku "dekretowego" - zdaniem składu orzekającego – świadczy zatem nie tyle o rzeczywistym a jedynie pozornym wystąpieniu w postępowaniu administracyjnym zagadnienia wstępnego - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca w ten sposób próbuje bowiem faktycznie uniemożliwić zakończenie postępowania prowadzonego z wniosku "dekretowego", a to z kolei narusza konstytucyjne prawa uczestników postępowania (art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP).
W związku z tym – w tym stanie rzeczy - przedstawione na wstępie zarzuty kasacyjne należy uznać za niezasługujące na uwzględnienie, co prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej.
Biorąc powyższe pod uwagę – Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.