Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1639/07 uchylający decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. B. P. wystąpiła o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości argumentując, iż po upływie 15 lat od daty nabycia przez Skarb Państwa, dawna działka nr [...] i część działki nr [...] nie zostały zagospodarowane ani nie rozpoczęto na nich żadnych prac inwestycyjnych związanych z celem określonym w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta, prezydent tego miasta sprawujący jednocześnie funkcję starosty podlega – jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta – wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. od rozpoznania takiej sprawy, co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do jej załatwienia jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.
Starosta P. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ulicy [...], stanowiącej według ewidencji gruntów działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², będące częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], uregulowane w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działek o numerach: [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² będących częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...] - na rzecz B. P. oraz zobowiązał B. P. do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji podał, że umową sprzedaży z dnia [...] stycznia 1989 r. Rep. [...] zawartą w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.
Nr 22, poz. 99 ze zm.) Skarb Państwa nabył od B. P. niezabudowaną nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczoną wówczas jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznym obszarze [...] ha z przeznaczeniem pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "[...]", na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] i nr [...]. Starosta P. wskazał, że po przeanalizowaniu przesłanek zwrotu nieruchomości wynikających z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603 ze zm.) i po analizie zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wnioskowana do zwrotu część nieruchomości nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Starosta powołał się na pismo Urzędu m. st. Warszawy Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., z którego wynika, że zwracany teren nie jest objęty żadnym pozwoleniem na budowę.
Na części wywłaszczonego terenu zrealizowano osiedle mieszkaniowe wielorodzinne z usługami i parkingami oraz ulice [...] i [...] na podstawie pozwoleń na budowę: nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w styczniu 2006 r. potwierdziły, iż zwracany teren jest niezabudowany i niezagospodarowany; na przedmiotowym terenie nie podjęto żadnych działań zmniejszających lub zwiększających wartość nieruchomości.
Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P., podzielając stanowisko, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w wymaganym przepisem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, terminie. Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, na przedmiotowym terenie nie dokonano żadnych prac związanych z budową planowanej inwestycji, zwracane działki nie zostały objęte żadnymi pozwoleniami na budowę, grunt jest niezabudowany, do uporządkowania, co wynika z oględzin przeprowadzonych przez biegłego rzeczoznawcę. Według Wojewody Mazowieckiego spełnione zostały wszystkie przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1639/07, wydanym po rozpoznaniu skargi Prezydenta m.st. Warszawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] uznając, że organy administracji publicznej rozpoznając sprawę naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1 k.p.a. przez niezbadanie wszechstronne sprawy i niezebranie w sposób należyty materiału dowodowego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd zwrócił uwagę, że Starosta P. w zaskarżonej decyzji wskazał, że na części dawnej działki nr [...] i [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia (nie precyzując jednak dokładnie na jakiej części nieruchomości). Sąd uznał więc, że skoro na części nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany, to nie można przyjąć, że zachodzi przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Decyzja wywłaszczeniowa dotyczyła bowiem nieruchomości, na której jako całości miał być zrealizowany jeden cel wywłaszczenia – budowa dzielnicy mieszkaniowej [...] i zespołu ulic. Zdaniem Sądu wniosek o zwrot powinien być rozpatrywany więc na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sąd stwierdził, że w sprawie nie zostały poczynione dokładne ustalenia, na których działkach inwestycja została zrealizowana i nie poczyniono żadnych ustaleń, czy możliwy jest zwrot gruntu, na którym nie zrealizowano inwestycji zgodnie z wymogami art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Sąd zauważył, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących ustaleń zawartych w opinii rzeczoznawcy w odniesieniu do działek oznaczonych obecnie numerami [...] i [...], a także do zarzutu błędnego określenia zakresu działki [...]. Wątpliwości Sądu budziło również zagadnienie czy w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przez rzeczoznawcę brał udział właściciel nieruchomości lub został o terminie oględzin powiadomiony. Nie uwzględniono też tego, czy możliwy jest zwrot części działki nr [...], o ile znajduje się ona w liniach rozgraniczających drogi publicznej ulicy Nowoursynowskiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. P., domagając się jego uchylenia w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niezainwestowany teren stanowią obecnie samodzielne i wyodrębnione geodezyjnie działki w obrębie [...] o numerach: [...],[...],[...],[...],[...] oraz w obrębie [...] nr [...] i w obrębie [...] nr [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie roszczenie o zwrot samodzielnych nieruchomości powinno być oceniane w kontekście przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś w oparciu o przesłanki ust. 2 powołanego przepisu, w którym chodzi o racjonalne zagospodarowanie zwracanych części nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez B. P. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1639/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna została oparta jedynie na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającej na obrazie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n."). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie to polegało na niewłaściwym zastosowaniu art. 137 ust. 2, bowiem w przedmiotowej sprawie zwrot nieruchomości powinien być oceniany przez Sąd I instancji w kontekście przesłanek art. 137 ust. 1 u.g.n., a nie zaś w oparciu o przesłanki ust. 2, które odnoszą się jedynie do argumentu racjonalnego zagospodarowania zwracanych części nieruchomości. Jednakże zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo częściowo nietrafnego uzasadnienia w części dotyczącej art. 137 ust. 2 w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (Dz.U. Nr 58, poz. 369). Trybunał Konstytucyjny w tymże wyroku uznał m.in., że art. 137 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot – jest niezgodny z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny wskazał na naruszenie zasady równości – poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji byłych właścicieli (użytkowników wieczystych i in.) w zależności od tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano na całej nieruchomości, czy też jedynie na jego części.
Prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu, że sprawa w zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie została należycie wyjaśniona, co wymaga ponownego jego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym.
Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest zobowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione przez niego ustalenia będą determinowały rozstrzygnięcie sprawy. W art. 137 ust. 1 ustawodawca po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli:
- 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo
- 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2).
Podstawą do oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest w pierwszej kolejności precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości jak również, a może przede wszystkim precyzyjne określenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętej postępowaniem. Cel wywłaszczenia określa decyzja o wywłaszczeniu bądź umowa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości został zawarty w umowie sprzedaży z dnia [...] stycznia 1989 r. i oznaczony jako "budowa dzielnicy mieszkaniowej [...]".
W tym kontekście Wojewódzki Sąd prawidłowo uznał, że nie ustalono w postępowaniu administracyjnym ewentualnej realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr [...] i [...] (część dawnej działki nr [...]) i nie odniesiono się do przedstawionych przez Prezydenta m.st. Warszawy argumentów, że teren ten objęty jest decyzją nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji gminnego terenu sportowo – rekreacyjnego, w tym boiska i placu zabaw dla dzieci. W ramach realizacji tej inwestycji – zdaniem skarżącego – została nasypana górka saneczkowa, teren został ogrodzony, od strony ulicy [...] posadzono drzewa, założono trawniki. Zatem sprawa ta nie została należycie wyjaśniona przez organ administracji, pod kątem wykorzystania ww. nieruchomości jako terenu rekreacyjnego, stanowiącego infrastrukturę towarzyszącą dla osiedla mieszkalnego.
Ponadto Wojewódzki Sąd zasadnie odniósł się do konieczności wyjaśnienia i ustalenia przez organ administracji właściwego określenia działki [...], a w szczególności zagadnienia, czy w całości czy też w części odpowiada ona dawnej działce [...]. Do wyeksplikowania pozostaje zagadnienie realizacji celu wywłaszczenia na działce [...] – o czym słusznie wspomniał również Sąd I instancji. Przede wszystkim organ administracji zobowiązany będzie ustosunkować się do spornej kwestii dotyczącej ewentualnego położenia ww. działki w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Rozwiązanie tych wątpliwości pomoże w prawidłowym ustaleniu realizacji celu wywłaszczenia. Wspomnieć należy, że osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Za niezbędną infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, do prawidłowego funkcjonowania tego osiedla uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, ulice itp.
Ocena, czy wykonanie któregoś z powyższych elementów infrastruktury może być uznane za realizację celu wywłaszczenia, wymaga bowiem uwzględnienia całości okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, opartych na rzetelnie zgromadzonym materialne dowodowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wątpliwościami wyartykułowanymi przez Wojewódzki Sąd, że z akt administracyjnych nie wynika czy w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przez rzeczoznawcę brał udział właściciel nieruchomości lub czy został powiadomiony o terminie oględzin.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.