Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 29 listopada 2012 r., II SA/Rz 889/12 uwzględnił skargę Prokuratora Okręgowego w Rzeszowie i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 145 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej: "u.g.n."). Stosownie do jego treści wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1), przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowna uchwała rady gminy (ust. 2).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że warunki do podłączenia działek nr [...] i [...] do sieci kanalizacji sanitarnej stworzone zostały w dniu 14.11.2008 r., jak również, że obowiązywała w tym dniu uchwała Rady Miasta Rzeszowa z 30 października 2007 r., nr XIX/310/2007. Organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, a tym samym nie budzi wątpliwości data rozpoczęcia biegu 3-letniego terminu do ustalenia dla właściciela działki opłaty adiacenckiej.
Kwestią budzącą kontrowersje między stronami jest interpretacja pojęcia "wydania" decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem SKO w Rzeszowie "wydanie" decyzji następuje z chwilą doręczenia jej stronie, bowiem z tą chwilą decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wiąże zarówno organ, jak i strony. Prokurator natomiast wywodzi, że decyzja zostaje wydana z datą jej sporządzenia i podpisania. Tak rozumiane wydanie decyzji nastąpiło w rozpoznawanej sprawie przed upływem 3-letniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Zagadnieniem tym zajmował się NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009/5/84. Termin 3 letni ma charakter materialnoprawny, może w nim nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju terminy są w zasadzie nieprzywracalne, ich upływ powoduje bezwzględny brak możliwości kształtowania praw lub obowiązków stron.
W przypadku opłaty adiacenckiej oznacza to wygaśnięcie obowiązku jej poniesienia – co stanowi skutek materialny. Jednocześnie, skoro ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji administracyjnej, upływ terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. wywołuje też skutek procesowy. Jest nim utrata przez organ kompetencji do wymierzenia takiej opłaty. NSA przyjął, że 3-letni termin, o którym stanowi art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Równocześnie jednak NSA odmówił podjęcia uchwały mającej na celu rozwiązanie zagadnienia, czy termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona decyzja, uznając, zagadnienie to wykracza poza związek z rozpatrywaną sprawą.
NSA zwrócił uwagę, że w wersji pierwotnej przepis art. 145 ust. 2 ustawy wiązał 3 letni termin wyraźnie z ustaleniem opłaty rozumianym, jako ustalenie w sposób wiążący, a więc wynikający z decyzji ostatecznej, którą mogła być decyzja organu pierwszej instancji, jeżeli nie zostało wniesione odwołanie albo także decyzja organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Na skutek zmiany, która weszła w życie 22 września 2004 r. termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z porównania tych przepisów wynika, że ustawodawca "ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat", zastąpił "wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat". Zastosowanie wykładni systemowej, celowościowej oraz zasady prokonstytucyjnego rozumienia przepisów przemawia za wiązaniem przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną.
Przeciwne stanowisko prowadziłoby do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy nie korzystają z tego środka prawnego. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP.
Podobne też stanowisko wyrażane jest w doktrynie, gdzie wskazuje się, że "wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem terminu przedawnienia wypełnia dyspozycję art. 145 ust. 2, który mówi o "ustaleniu opłaty", także wówczas gdy decyzja ta stanie się ostateczna po upływie 3 lat" (red: G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lexis Nexis, 2005 r.).
Odnosząc się do interpretacji pojęcia "wydanie decyzji", jakim posługuje się ustawodawca w art. 145 ust. 2 ustawy, należy odwołać się do art. 110 k.p.a. ustanawiającego zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez niego decyzją. Przepis ten wyraźnie odróżnia fakt wydania decyzji od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia. "Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu administracji publicznej zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji ma charakter obligatoryjny, odbywa się w terminach załatwienia spraw i należy je umiejscowić między podjęciem decyzji, a jej doręczeniem" (E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej PiP 2002/2 s. 72). "Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011 r., s. 688).
Przedstawione poglądy wskazują, że na gruncie k.p.a. wydania decyzji nie można utożsamiać z jej doręczeniem (por. NSA w wyroku z 25 kwietnia 2006r., II OSK 714/05). Skoro zatem ustawodawca ustanowił w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to brak jest podstaw, by terminem tym obejmować także jej doręczenie. Odmienna interpretacja powodowałaby de facto nieuprawnione skrócenie 3-letniego okresu na wydanie decyzji dla organu, który musiałby "odliczyć" od tego okresu pewien czas na doręczenie decyzji. Należy przy tym pamiętać, że termin z art. 145 ust. 2 ustawy wywiera skutki zarówno w stosunku do strony, jak i organu. Organ ma możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w ciągu 3 lat, zaś strona po upływie tego czasu ma gwarancję, że taka decyzja nie zostanie wydana.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla zachowania przewidzianego w tym przepisie 3-letniego terminu dla wydania przez organ decyzji ustalającej opłatę adiacencką wystarczające jest, aby decyzja w tym przedmiocie została w terminie trzyletnim wydana w sensie procesowym, nie zaś doręczona lub ogłoszona stronie zobowiązanej do wniesienia opłaty (a więc, aby zaistniała w znaczeniu materialnym), co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zamiast jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu tej skargi Kolegium podniosło, że zajęte przez Sąd stanowisko jest nieprawidłowe, albowiem narusza prawo materialne prowadząc do wadliwego rozstrzygnięcia, które wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie uwzględnia ono materialnego pojęcia decyzji, oraz gwarancyjnego charakteru terminu przedawnienia przewidzianego we wzmiankowanym przepisie ustawy, a więc nie może być zaakceptowane.
Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze wielokrotnie dokonywano dystynkcji procesowego oraz materialnego ujęcia decyzji administracyjnej. Oprócz znaczenia procesowego, wywodzonego głównie z art. 107 oraz 110 k.p.a., wyróżniono także materialne ujęcie decyzji eksponujące decyzję jako akt zewnętrzny będący oświadczeniem władczym woli organu, wywołującym skutki dopiero z chwilą jej ujawnienia na zewnątrz i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli, które nie skierowane na zewnątrz nie może być uznane za decyzję. W myśl tego stanowiska, sprawa administracyjna nie jest załatwiona, a więc nie jest zakończona, gdy organ administracji, spełniwszy wymagania formalne przewidziane w art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Do momentu doręczenia sporządzona już decyzja może zostać przez organ zmieniona i pozbawiona przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia).
W związku z powyższym, dla uznania, że doszło do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką niezbędne jest zakomunikowanie jej stronie zobowiązanej do wniesienia opłaty. Do tego czasu nie może być bowiem mowy o istnieniu aktu administracyjnego, który kształtuje obowiązek zapłaty należności publicznoprawnej. Wskazany termin trzyletni jest terminem prawa materialnego i jego niedochowanie przez organ administracji publicznej uniemożliwia wydanie ważnej i skutecznej decyzji administracyjnej. To właśnie materialne skutki upływu tego terminu należy mieć przede wszystkim na względzie dokonując wykładni omawianej normy prawnej. Wskazówek w powyższym zakresie dostarczają poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w innych orzeczeniach, niż uchwała z 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, które zostały przez Sąd I instancji pominięte lub w sposób niepełny przytoczone. W wyrokach z 11 września 2008 r., o sygnaturach: I OSK 1326/07 (LEX nr 489638), I OSK 1328/07 (LEX nr 489637), I OSK 1329/07 (LexPolonica nr 2254537) podjętych na gruncie stosowania art. 145 ust. 2 u.g.n., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. należy rozumieć w ujęciu materialnym.
Materialne pojęcie decyzji administracyjnej oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Organ administracji publicznej podejmując indywidualny akt administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa. Taki akt staje się decyzją dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie. Z tą chwilą wobec strony powstają skutki w postaci nabycia praw lub wykonania obowiązków. Wobec tego, dopóki decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie zostanie doręczona stronie nie można twierdzić, że doszło do jej wydania."
Nie do zaakceptowania jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia, u podstaw której leży zapatrywanie uwzględniające jedynie ściśle procesowe rozumienie pojęcia "wydania decyzji", co czyni de facto iluzorycznym nałożony na organ obowiązek zachowania 3-letniego terminu, w jakim może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Skoro bowiem żadne przepisy prawa nie określają terminu, w jakim decyzja administracyjna po jej sporządzeniu powinna zostać doręczona (a przynajmniej wysłana) stronie, to okres pomiędzy dokonaniem obu czynności może być w praktyce nieograniczony. Może to skutkować przedłużającą się niepewnością strony co do istnienia obowiązku zapłaty należności publicznoprawnej, co - z punktu widzenia celu, jakiemu miało służyć wprowadzenie w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu przedawnienia - byłoby nie do zaakceptowania.
Należy również zaakcentować, że nie można wykluczyć przypadków niedopuszczalnego, aczkolwiek możliwego w praktyce opatrzenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką inną datą niż data jej faktycznego sporządzenia (antydatowania decyzji), czego wykazanie przez stronę byłoby niezmiernie utrudnione, jeśli nie wręcz niemożliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne.
Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia zawartego w art. 145 u.g.n. pojęcia "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" jest prawidłowa, ponieważ jest zgodna z regułami wykładni językowej i systemowej. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozróżnia w art. 107 § 1 i 110 między wydaniem decyzji, a jej doręczeniem. W systemie polskiego postępowania administracyjnego istnieje wiążące ustalenie znaczenia obu tych zwrotów (na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji) i zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych dostatecznych powodów, żeby na gruncie art. 145 u.g.n. użyć pojęcia "wydanie decyzji" w znaczeniu odmiennym od ustalonego na gruncie przepisów k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
S. NSA Joanny Runge-Lissowskiej
W uchwale z 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, którą powoływał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, Naczelny Sąd podkreślał, iż termin przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ma charakter materialnoprawny bowiem jego upływ nie pozwala już organowi na kształtowanie praw i obowiązków stron, zatem po jego upływie wygasa obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ust. 1 tej ustawy. Inaczej mówiąc opłata ta, po upływie tego terminu nie może być już przez organ ustalona. Termin prawa materialnego – zawity jest nieprzywracalny, jego zachowanie wymaga zatem zachowania szczególnej staranności od podmiotu, którego prawa wygasają po upływie tego terminu.
Terminy materialnoprawne statuowane w różnych aktach prawnych dotyczą - odnoszą się przede wszystkim osób fizycznych czy prawnych, którym przyznane zostało prawo lub nałożony obowiązek. Rzadko terminy te dotyczą organów administracji publicznej. Od stron postępowania, o których mowa w art. 28 k.p.a., wymaga się udowodnienia, że termin zawity, po upływie którego ich prawa lub obowiązki wygasają, został zachowany.
Zachowanie terminu, każdego – procesowego lub materialnego – określa art. 57 § 5 k.p.a. i na stronie postępowania, żądającej przyznania prawa, ciąży obowiązek udowodnienia, że został on zachowany, wobec wykonania czynności, wskazanych tym przepisem. Niemożność wykazania powoduje, że termin został niezachowany. Różnica między niezachowaniem terminu procesowego i materialnego jest tylko taka, że ten pierwszy może być przywrócony.
Skoro niezachowanie terminu prawa materialnego pociąga za sobą tak daleko idący skutek jak wygaśnięcie roszczenia, to nie ma żadnego powodu do tego, aby inaczej traktować podmioty, których termin ten dotyczy. Różnicowanie bowiem podmiotów narusza zasadę konstytucyjnej równości.
Artykuł 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakreślając 3-letni termin przedawnienia, nakazuje organowi administracji wydanie decyzji o ustaleniu opłaty. Kwestia, że ma to być decyzja organu I-ej instancji została już rozstrzygnięta cytowaną na wstępie uchwałą (z którą się nie zgodziłam, dając temu wyraz w zdaniu odrębnym do niej). Jednak nie zwalnia to organu od wykazania, że wydając decyzję zachował on termin. Do organu zatem należy wykazanie, że wydał decyzję i przekazał ją stronie, do której jest skierowana, w sposób wskazany w art. 57 § 5 k.p.a.
Istotą zatem w sprawie jest nie to czy decyzja została wydana, czy doręczona stronie, ale to czy organ wykazał, w sposób jaki wymagany jest od wszystkich podmiotów, że termin zachował. Nie wystarczy tylko postawienie daty na decyzji – ta jest istotna przy ocenie czy zgodna jest z prawem obowiązującym, w dacie wydania. Od strony postępowania wymaga się wykazania zachowania terminu zawitego datą nadania pisma, a nie datą jego sporządzenia. Przy stanowisku jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny organ zwalnia się z takiego obowiązku, mimo iż także musi być pewne, że termin został zachowany.
Opłata adiacencka, o której mowa w art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć ma charakter w pewnym sensie cywilny – udział właścicieli nieruchomości w wydatkach poniesionych przez gminę – osobę prawną – na budowę infrastruktury i roszczenie o jej zwrot przedawnia się, to pozycja gminy jest w jej wymierzaniu uprzywilejowana z założenia – jej organ bowiem władczo rozstrzyga o prawie gminy i obowiązku właściciela. Stwierdzenie, że ustalenie opłaty przewidzianej w art. 145 ust. 1 ww. ustawy ma nastąpić przez organ I instancji jest dodatkowym uprzywilejowaniem gminy. Kolejnym uprzywilejowaniem silniejszej strony roszczenia jest uznanie, że dla zachowania terminu wystarczy postawienie daty na decyzji ustalającej opłatę.
Z takim stanowiskiem nie mogę się zgodzić z racji nierówności konstytucyjnej stron zobowiązanej do poniesienia opłaty i uprawnionej do jej ustalenia i z jego sprzecznością z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.