Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2914/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2636/13 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie zasiłku celowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. K. w dniu [...] czerwca 2013 r. wniosła o pomoc finansową na: zapłacenie czynszu w całości - bieżącego i zaległego, energii w całości - faktury bieżąca i zaległe, gazu w całości - faktury bieżąca i zaległe, zakup biletu komunikacji miejskiej, opłacenie telefonu w całości - 320 zł, dożywianie, środki czystości, torbę na zakupy, leki, krany, lampę (wyłącznik), żarówki energooszczędne, naprawę telewizora oraz o zasiłek stały - tj. powrót do zasiłku stałego.

W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sama w mieszkaniu własnościowym o powierzchni 37 m² (2 pokoje, aneks kuchenny). Skarżąca jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności - orzeczenie wydane na czas określony do [...] lutego 2017 r. Z uwagi na stan zdrowia skarżąca nie pracuje. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków, tj. w maju 2013 r., otrzymała świadczenie emerytalne w kwocie 635,17 zł. W utrzymaniu pomaga skarżącej jej córka D. M., która opłaca internet, telewizję kablową, telefon komórkowy oraz prywatne ubezpieczenie zdrowotne.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 108 k.p.a., oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8, art. 39, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) - dalej, jako: "u.p.s.", przyznał J. K. pomoc finansową w formie zasiłku celowego specjalnego na częściową opłatę rachunku za gaz w kwocie 140 zł w lipcu 2013 r., płatny na konto PGNiG. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dochód wnioskodawczyni w kwocie 635,17 zł przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., który dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł. Zgodnie zaś z art. 8 oraz art. 39 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany osobom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Stosownie do art. 41 pkt 1 u.p.s. osobom przekraczającym kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być natomiast przyznany zasiłek celowy specjalny niepodlegający zwrotowi. Organ I instancji wyjaśnił, że do przyznania pomocy w tej formie niezbędne jest wykazanie, że sytuacją osoby wnioskującej o pomoc jest szczególnie trudna. Ustalenie powyższego powinno opierać się o obiektywną analizę sytuacji życiowej danej osoby, co nie zawsze jest tożsame z subiektywnym postrzeganiem własnych warunków i okoliczności, w jakich znajduje się wnioskodawca.

Dalej organ podał, że w związku ze złożonym wnioskiem na opłatę za gaz J. K. przedstawiła rachunek bieżący na kwotę 290,48 zł z prognozowanym zużyciem gazu w okresie dwóch miesięcy w wysokości 116 m³. Zgodnie z Małym Rocznikiem Statystycznym Polski z 2013 r. średnie zużycie gazu na 1 mieszkańca w 2012 r. wyniosło 135 m³ rocznie, co daje średnie zużycie 10,92 m³ miesięcznie. Uwzględniając fakt, że skarżąca ponad kuchnię gazową korzysta również z gazu do podgrzewania wody (piecyk gazowy), uznano, że ilość średniego zużytego miesięcznie gazu może być podwójna w stosunku do ww. średniej krajowej wynikającej z rocznika statystycznego, czyli winna wynosić 22 m³. Z przedstawionej faktury VAT wynika natomiast, że w okresie od [...] czerwca 2013 r. do [...] lipca 2013 r., tj. przez 2 miesiące, prognozowane jest zużycie gazu w wysokości 116 m³, a więc średnie zużycie miesięczne 58 m³, co przekracza wskazane wyżej średnie zużycie gazu.

Organ dla porównania przeanalizował także rachunki za gaz klientów ośrodka pomocy społecznej, którzy również poza kuchnią gazową korzystają z gazu do podgrzewania wody (piecyk gazowy). W analizowanych przypadkach zużycie gazu nie przekraczało 22 m³ miesięcznie. Ustalając wysokość pomocy na opłatę gazu dla J. K. przyjęto, zatem średnie miesięczne zużycie wynikające z analizy jednoosobowych gospodarstw domowych klientów ośrodka pomocy społecznej, a także uwzględniono kwotę stałej opłaty przesyłowej. Organ nadmienił, że wielokrotnie wskazywano skarżącej na fakt dużych rachunków za gaz i konieczność racjonalnego gospodarowania nim, co jednak nie przyniosło pożądanego rezultatu, rachunki za gaz są nadal, bowiem nieadekwatnie duże. W ocenie organu I instancji skarżąca, podejmując decyzję o dużym zużyciu gazu, przejęła na siebie odpowiedzialność za ponoszenie opłaty za jego zużycie.

W ocenie organu J. K. nie wykorzystuje także posiadanych uprawnień i możliwości uzyskania pomocy poza ośrodkiem pomocy społecznej. Dobrowolnie zrezygnowała, bowiem z dniem [...] sierpnia 2012 r. z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, który miała przyznany na okres od [...] maja 2012 r. do [...] października 2012 r. Kwestia ta była poruszana w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu [...] czerwca 2013 r., jednak skarżąca jednoznacznie odmówiła ubiegania się o ten rodzaj pomocy. Organ uznał zaś możliwość uzyskania dodatku mieszkaniowego za istotne uprawnienie i możliwość w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej.

Organ uwzględnił także wykorzystanie przez J. K. posiadanych uprawnień do poprawy swojej sytuacji wynikających z przepisów art. 128 - 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z oświadczeniem skarżąca otrzymuje od swojej córki pomoc w formie opłacania przez nią rachunków za internet, telewizję kablową, telefon komórkowy i prywatne ubezpieczenie zdrowotne.

Organ podniósł też, że pomoc społeczna ze względu na ograniczone środki dotyczyć może zaspokajania wyłącznie takich potrzeb, bez których osoba nie może egzystować, a rodzaj pomocy oraz jej rozmiar muszą być adekwatne do okoliczności. Właściwy ośrodek pomocy społecznej nie posiada zaś wystarczających środków na realizację wnioskowanych potrzeb w wymiarze oczekiwanym przez osoby ubiegające się o świadczenia pieniężne.

Na koniec organ zwrócił uwagę, że J. K. od września 2006 r. systematycznie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, między innymi w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności, środków czystości, opłaty świadczeń mieszkaniowych, zakup biletu miesięcznego, leków, odzieży, obuwia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego przez skarżącą nie jest możliwe przyznanie jej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. W tej sytuacji możliwą do rozważenia formą pomocy był jedynie specjalny zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do wyjątkowego charakteru przepisu art. 41 u.p.s. W sytuacji, gdy zużycie gazu przez skarżącą znacznie przekracza średnie zużycie także w odniesieniu do osób korzystających z podobnych urządzeń, co skarżąca, to nie można uznać, w ocenie organu, aby zachodził szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s..

Nadto, zdaniem organu w sprawie zaistniały podstawy do skorzystania z przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym m. in. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Skarżąca nie skorzystała zaś z prawa do złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, którego uzyskanie przyczyniłoby się do poprawy jej sytuacji życiowej.

Organ wskazał, że niezależnie pod powyższego podstawą do odmowy udzielenia pomocy może być również ograniczona ilość środków w dyspozycji organu pomocy społecznej. Podana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji średnia wysokość pomocy przyznawanej przez ten organ w formie zasiłku celowego w okresie od stycznia do maja 2013 r. wynosiła 120,29 zł na osobę w miesiącu. Fakt ten stanowi wystarczającą podstawę odmowy przyznania zasiłku w trybie art. 41 pkt 1 u.p.s., szczególnie w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o taką pomoc jest objęta stałą pomocą ze strony ośrodka pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca odniosła się do argumentu organów o rezygnacji z ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazała, że aby ubiegać się o dodatek mieszkaniowy należy uprzednio uregulować zaległości czynszowe (w przypadku skarżącej jest to kwota 5000 zł). Z uwagi na zadłużenie nie może, zatem ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podniosła także, że nie wystarczy samo stwierdzenie, że powinna zmniejszyć zużycie gazu, ale należy wskazać, jak konkretnie skarżąca ma to zrobić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi przekroczenie granic uznania administracyjnego, przez co naruszono przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego – art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wskazał, że organy obu instancji prawidłowo przystąpiły do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej od ustalenia, czy spełnia ona podstawowy warunek przyznania wnioskowanego dodatku celowego, tj. czy osiągnięty przez nią dochód mieści się w granicach kryterium dochodowego. Ustalenie, że dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku w kwocie 635,17 zł przekracza kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., który dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy udzielenia zasiłku celowego. Dalsze rozważania, co do celowości przyznania świadczenia w tej formie były zbędne, gdyż przepis art. 8 ust. 1 u.p.s. w sposób wyraźny przesądza o tym, że osobom, których dochód przekracza omawiane kryterium dochodowe, nie przysługuje prawo do świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo w tej sytuacji organy wskazały na specjalny zasiłek celowy, uregulowany w art. 41 pkt 1 u.p.s., jako alternatywną formę świadczenia z pomocy społecznej, która ewentualnie mogłaby mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wniosek J. K. z uwagi na przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego został, zatem rozpoznany pod kątem zasadności przyznania skarżącej pomocy społecznej w tej właśnie formie. Udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego jest uzależnione od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości.

W ocenie Sądu I instancji, stosując ww. przepis i biorąc pod uwagę sytuację osobistą i materialną skarżącej oraz cel pomocy, organy orzekające miały podstawy by przyjąć, że powyższe uzasadnia zastosowanie art. 41 pkt 1 u.p.s. i udzielenie na jego podstawie pomocy finansowej, ale jedynie na częściową opłatę rachunku za gaz, w kwocie 140 zł, w lipcu 2013 r., płatnej na konto PGNiG. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, mieszczą się w granicach przyznanego organom uznania administracyjnego. Przy czym, w ocenie Sądu I instancji, można mieć wątpliwości, co do tego, czy faktycznie sytuacja skarżącej winna być uznana za szczególną w rozumieniu ww. art. 41 pkt 1 u.p.s. Niemniej, biorąc pod uwagę uznaniowy charakter ww. przepisu oraz obowiązujący w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), Sąd uznał, iż nie ma podstaw do kwestionowania orzeczenia organu w tej kwestii.

Dostrzegł przy tym, że organy nie uwzględniły wniosku skarżącej w całości i nie przyznały jej pomocy we wnioskowanym zakresie, tj. na zapłatę wszystkich opłat za gaz, a jedynie na częściową zapłatę rachunku za lipiec 2013 r. W istocie, więc, pomimo że przyznano skarżącej zasiłek specjalny celowy, to jego wysokość znacznie ograniczono w stosunku do zakresu wnioskowanej pomocy. Uznano, więc, iż tylko w tym zakresie sytuacja skarżącej uzasadnia uwzględnienie jej żądania, jednocześnie w sposób logiczny wyjaśniając powody nie uwzględnienia tego żądania w całości.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w kontekście art. 11 ust. 2 u.p.s., słusznie organy orzekające podniosły, że skarżąca nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Świadczy o tym fakt zrezygnowania przez nią z przyznanego jej dodatku mieszkaniowego na okres od [...] maja 2012 r. do [...] października 2012 r., co w sposób istotny wpłynęło także na sytuację majątkową zainteresowanej, przede wszystkim na wysokość narastającego wobec niej zadłużenia z tytułu opłat za mieszkanie. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż skarżąca nie podejmowała aktywnie prób przyznania jej ponownie dodatku mieszkaniowego lub innego rozwiązania problemu zadłużenia z tego tytułu, chociażby w postaci zawarcia porozumienia z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami.

O braku wykorzystania własnych możliwości, świadczy także, w opinii Sądu, sposób wykorzystania przez skarżącą pomocy finansowej córki. W ocenie Sądu, opłaty, które ponosi córka skarżącej, nie są przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych zainteresowanej. Córka w pierwszej kolejności mogłaby, bowiem pomóc skarżącej w opłacaniu rachunków za mieszkanie, gaz czy też energię elektryczną, czyli opłat związanych z podstawowymi potrzebami bytowymi, bardziej niezbędnymi do egzystencji niż internet, telewizja kablowa, telefon komórkowy czy prywatne ubezpieczenie zdrowotne.

Nadto Sąd I instancji podzielił argumentację organów orzekających w sprawie, iż powodem odmowy udzielenia pomocy może być również ograniczona ilość środków w dyspozycji organu pomocy społecznej.

Konkludując Sąd I instancji podniósł, że przyznana pomoc finansową na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., mieści się w granicach uznania administracyjnego i niewątpliwie stanowi wsparcie dla skarżącej w wyjściu z trudnej sytuacji, w jakiej się ona znajduje. Istotny wpływ na rozstrzygnięcie (o częściowym przyznaniu pomocy finansowej na ww. cel), miał zaś brak współpracy ze strony skarżącej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji, jej roszczeniowa i bierna postawa w tym zakresie oraz niewykorzystywanie przez nią własnych możliwości w przezwyciężaniu trudności. Słusznie w efekcie w sprawie przyjęto, iż zużycie gazu przez skarżącą, kilkukrotnie przekraczające średnie zużycie, nie jest uzasadnione jej potrzebami bytowymi i nie może być pokrywane ze środków pomocy społecznej, ani na podstawie art. 39, ani na podstawie ww. art. 41 pkt 1 u.p.s.

Nadto organy przeprowadziły postępowanie w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7, art. 77, art. 80, art. 86, art. 89 § 2 k.p.a., a przeprowadzone wnikliwie postępowanie i sumbsumpcja prawna znalazły odzwierciedlenie w kompletnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu, sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną wniosła J. K., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła wyrok w całości i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ponadto wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej jej z urzędu, jednocześnie oświadczyła, iż nie zostały one uiszczone w całości ani w części.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1. naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 86 K.p.a. oraz art. 89 § 2 K.p.a. oraz art. 41 u.p.s., niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1, 3, i 4 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez:
3. a) niedostrzeżenie przez sąd I instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego;
4. b) zaaprobowanie przez sąd I instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy specjalny, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym.

W uzasadnianiu skargi kasacyjnej podniesiono argumentacją wskazującą na zasadność stawianych zarzutów, podkreślając, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób, w jaki nakazują im to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podjęła, bowiem kroki w celu ograniczenia zużycia gazu, a prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocena powinny doprowadzić do przyznania skarżącej pomocy we wnioskowanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej obwarowane jest - co do zasady - podstawowym warunkiem, tj. kryterium dochodowym, o czym stanowi art. 8 ust. 1 u.p.s. Jednocześnie ze spełnieniem kryterium dochodowego muszą wystąpić podstawy wskazane w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Wyjątek o tej zasady (kryterium dochodowego) przewidziany jest m.in. w art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym osobom przekraczającym kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany zasiłek celowy specjalny niepodlegający zwrotowi. Ustawa o pomocy, uzależniając przyznanie pomocy od kryterium dochodowego, definiuje w art. 8 ust 3 u.p.s., co należy uznać za dochód, stanowiąc, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosek pomniejszonych o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Otrzymując, zatem wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy pomocy społeczne są obowiązane ustalić, jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc i czy znajduje się on w jednej z okoliczności wskazanych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Jeżeliby się okazało, że kryterium dochodowe, ustalone w art. 8 ust. 1 tej ustawy, zostało przekroczone mogą dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana, m.in. w art. 41 pkt 1 u.p.s.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, zatem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s., wynosiło w jej przypadku 542 zł (§ 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Dochód skarżącej wynosił zaś 635,17 złote, a zatem przekraczał ustawowe kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. Z tego, więc względu, tj. przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej przez siebie pomocy, tj. zasiłku celowego, otrzymać nie mogła. Znając sytuację skarżącej organy rozważyły jednak możliwość zastosowania art. 41 pkt 1 u.p.s. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznały, że J. K. nie znajduje się w takiej szczególnej sytuacji, która umożliwiałaby przyznanie jej zasiłku celowego w pełnej, żądanej przez nią wysokości, mimo przekroczenia kryterium dochodowego.

Materiał dowodowy odnoszący się do sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej - stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu - został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, w zgodzie z wymogami art. 77 § 1 K.p.a. Następnie organy administracyjne dokonały trafnej oceny tego materiału bez naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Przede wszystkim zauważyć należy, że ustalenia organu zostały oparte na dowodzie, który w sprawach z zakresu pomocy społecznej ma szczególne znaczenie, tj. na wywiadzie środowiskowym. W myśl art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak zaś stanowi art. 107 ust. 1 tej ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Ustalenie to następuje na podstawie dokumentów i oświadczeń wymienionych w art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie dowód ten został przeprowadzony. Ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2013 r. i stanowiska pracownika socjalnego z dnia [...] lipca 2013 r. nie budzą wątpliwości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie w sprawie zwrócono uwagę na znacznie przekraczające średnią zużycie gazu przez skarżącą (o czym informowana byłą ona wielokrotnie, z zaleceniami zmniejszenia tego zużycia, które - wbrew twierdzeniom skarżącej - pozostały jednak bez jakiejkolwiek reakcji z jej strony), na pomoc, jaką udziela jej córka, a także na możliwości finansowe i potrzeby w zakresie udzielania pomocy społecznej innym potrzebującym.

Należy podkreślić, że zasiłki celowe, zarówno wskazane w art. 39 u.p.s., jak i w jej art. 41, są przyznawane w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza zupełnej dowolności orzekania przez organ, ale w ramach przesłanek ustawowych, regulujących daną kwestię. Specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. może być przyznany, mimo przekroczenia kryterium, pod warunkiem wystąpienia szczególnych okoliczności. W przedmiotowej sprawie organ pomocowy przyznał skarżącej zasiłek celowy na częściową opłatę rachunku za gaz, zatem nie w wysokości przez nią żądanej. Uznać trzeba, iż organy, działając na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., tj. w ramach uznania administracyjnego, uwzględniły sytuację skarżącej i udzieliły pomocy, która, w ich ocenie, odpowiadała jej sytuacji. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było w pełni zasadne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sąd odwoławczy nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.