Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dalej również jako "WSA", postanowieniem z 15 lutego 2018 r., odrzucił skargę B.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", w przedmiocie przedłożenia propozycji służby.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji, powołując się m.in. na art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu. Wywody sądu pierwszej instancji sprowadzały się do konkluzji, że ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. Uznał zatem, że brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru, zatem nie istnieje możliwość postawienia mu skutecznego zarzutu bezczynności w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B.W., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
"1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i ust 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że organ po myśli art. 165 ust. 7 omawianej ustawy nie miał obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym trybie, a zatem brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu postępowania administracyjnego, a tym samym brak jest rozstrzygnięcia, którego wydania domaga się skarżący podczas gdy zgodnie z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji pracy/służby co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie;
- 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności Organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej Organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
- a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa Skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącego, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności Organu;
- b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
- c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego,
- e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że Organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy Organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność)."
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o "uchylenie zaskarżonego postanowienia rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, podtrzymując przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie zgodnie z którym złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie, uznając że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. w oparciu o powyższy przepis Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga zarzucała bezczynność DIAS-a w przedmiocie przedłożenia propozycji służby. Złożone zaś przez skarżącą odwołanie do DIAS wskazuje, że w ocenie skarżącej otrzymana propozycja pracy zawierała równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby.
Propozycja nowych warunków zatrudnienia nie jest sprawą administracyjną. Zgodnie zaś z art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), dalej jako "ustawa o KAS", zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Zgodnie z art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Tak więc przyjęcie propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie się stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy.
A zatem skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji służby podlegała odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych.
Przyjęte powyżej stanowisko znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.
Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że, w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest zaś bezczynność organu w przedmiocie przedłożenia propozycji służby. Wobec tego przyjąć należało brak kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, co z kolei było następstwem prawidłowego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia, przy czym złożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby.
W konsekwencji uznać należało, że złożone w sprawie przez skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., gdyż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym uznać należało, że nie przysługuje na nie skarga na bezczynność, albowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zatem w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).