Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2019 r. oddalił skargi D.B. oraz J.K. i R.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.K. i R.D., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:
- 1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, podczas gdy organy administracyjne orzekały w oparciu o stan sprawy niewyjaśniony, błędnie odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że decyzja ta została wydana bez wniosku właściciela i bez ustalenia prawa do emerytury, a nadto bez określenia w decyzji wartości gruntów i budynków wchodzących w skład nieruchomości;
- 2) art. 134 § 1 ppsa przez błędne przyjęcie, że organ nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 75, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, podczas gdy Minister przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie dokonał rzeczywistych ustaleń faktycznych przez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności w sprawie, pominięcia okoliczności sfałszowania podpisu J.D. na wniosku o przejęcie gospodarstwa, a w konsekwencji przyjęcia, że taki wniosek został złożony;
- 3) art. 141 § 4 ppsa przez nierozważenie w sposób jasny i pełny w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne, przyjęte bez wymaganych przez kodeks postępowania administracyjnego dowodów ustalenia organu administracyjnego;
- 4) art. 183 § 2 pkt 4 ppsa i art. 173 Konstytucji RP przez udział w składzie orzekającym sędziego powołanego przez Prezydenta RP do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego w następstwie procedury zainicjowanej obwieszczeniem Ministra Sprawiedliwości o wolnych stanowiskach sędziowskich, a przeprowadzonej z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa, której skład ukształtowano w wyniku wyboru przez Sejm RP piętnastu sędziów w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3, z późn. zm.);
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 151 tej ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1, art. 10 i art. 27 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz.U. Nr 38 poz. 166), dalej: ustawa o nieruchomościach rolnych, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa co skutkowało wadliwą odmową stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że decyzja ta została wydana bez wniosku właściciela i bez ustalenia prawa do emerytury, a nadto bez określenia w decyzji wartości gruntów i budynków wchodzących w skład nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli też L.D. i D.B. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości i wnieśli o zmianę wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1, art 80, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 134 § 1 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o nieruchomościach rolnych i art. 151 ppsa przez niezasadne oddalenie skargi co było konsekwencją zaniechania rozpoznania skargi w granicach danej sprawy i nieustalenia, że Minister w sposób rażący naruszył przepisy postępowania administracyjnego, gdyż pominął przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego bądź prowadził je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego i nie ustalił, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, a w szczególności nie ustalono jakie jest stanowisko żony J.D. w kwestii dotyczącej gospodarstwa rolnego objętego wnioskiem, które stanowiło składnik majątku wspólnego oraz czy wnioskodawca, rezygnując z nadanej mu działki, chciał przekazać gospodarstwo rolne w zagospodarowanie w trybie art. 1 czy art. 7 ustawy o nieruchomościach rolnych;
- 6) art. 7 ust. 1 ustawy o nieruchomościach rolnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w zw. z art. 134 § 1 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa przez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z 15 października 1962 r., która została wydana bez wniosku obojga małżonków, pomimo że objęta wnioskiem nieruchomość stanowiła składnik majątku wspólnego małżonków, a J.D. w piśmie z [...] października 1962 r. nie wnioskował o przejęcie jego nieruchomości na własność Państwa, a jedynie oświadczył, że rezygnuje z nadanej ziemi.
Postanowieniem z dnia 4 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną L.D.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Mając na uwadze charakter zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 ppsa oraz art. 173 Konstytucji RP w związku z zasiadaniem w składzie orzekającym w pierwszej instancji sędziego powołanego z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa, której skład ukształtowano w wyniku wyboru przez Sejm piętnastu sędziów w trybie określonym przepisami ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 ppsa nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. W tym miejscu należy wskazać, że w pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie orzekał na rozprawie skład trzech sędziów, a zatem skład zgodny ze wskazanym w art. 16 § 1 ppsa.
Z akt sprawy ani argumentacji wskazanej w skardze kasacyjnej nie wynika także, aby w stosunku do któregokolwiek z sędziów rozpoznających sprawę zachodziły okoliczności, które skutkowałyby wyłączeniem sędziego z mocy ustawy na podstawie art. 18 ppsa. Jednocześnie w myśl art. 173 Konstytucji Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Należy jednakże zaznaczyć, że fakt powołania sędziego orzekającego w określonej sprawie w trybie unormowanym ustawą, przez organy w niej wskazane nie oznacza, że sąd lub trybunał, w którego ramach orzeka taki sędzia, traci walor niezależności i odrębności od innych władz. Z akt sprawy i towarzyszących jej okoliczności nie wynika, aby którykolwiek z sędziów swoim postępowaniem podważył nie tylko dyspozycję wynikającą z art. 173, ale także niezawisłość sędziowską wynikającą z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji.
Również argumenty podniesione przez autora skargi kasacyjnej na poparcie tego zarzutu wskazują, że ma on charakter hipotetyczny związany wyłącznie z kwestionowaniem konstytucyjności trybu powołania jednego z organów uczestniczących w procesie powoływania sędziów. Zaznaczyć przy tym należy, że sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadały się w przeszłości na temat dopuszczalności badania przez sądownictwo administracyjne prawidłowości powołania sędziów, wskazując, że fakt zaliczenia określonych organów uczestniczących w tej procedurze do pionu władzy wykonawczej nie oznacza, że omawiane funkcje można zaliczyć do działalności administracyjnej podlegającej kognicji sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 550/19). W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 oraz art. 173 Konstytucji należało uznać za niezasadny.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów merytorycznych, należy wskazać, że rozpoznawana sprawa dotyczy zbadania prawidłowości wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r. z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja dotyczyła przejęcia przez Państwo własności nieruchomości rolnej o powierzchni 6,73 ha przyznanej J.D. w 1959 r. w zamian za dostarczenie w 20 ratach 233,79 kwintali żyta. Decyzja została wydana na skutek złożenia pisma przez dotychczasowego właściciela, w którym to piśmie zrzeka się on tego gospodarstwa ze względu na podeszły wiek i niezdolność do pracy. Wniosek ten, a w szczególności prawdziwość złożonego podpisu, oraz brak ustalenia stanowiska żony właściciela co do zbycia własności gospodarstwa stały się powodem zakwestionowania przez spadkobierców pierwotnego właściciela ważności decyzji o przejęciu przez Państwo własności spornej nieruchomości.
Nie może przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut skargi kasacyjnej J.K. i R.D., iż Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii dotyczącej przedłożenia w toku postępowania administracyjnego opinii biegłego do spraw badania pisma ręcznego. Otóż z treści uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego wynika w sposób czytelny, dlaczego opinii tej Sąd odmówił mocy dowodowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podniósł Sąd I instancji, że opinia ta została sporządzona w oparciu o jedyny dokument i to pochodzący z 1909 r. Biegły nie dysponował innym materiałem z okresu bezpośrednio poprzedzającego złożenie wniosku w sprawie rezygnacji z nadanych gruntów (październik 1962 r.). Porównywane zatem były podpisy złożone w odstępie 53 lat.
Jednocześnie J.D. nie zakwestionował rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] października 1962 r. Skoro tak, to brak jest podstaw do przyjęcia jako okoliczności mającej stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, iż podpis pod pismem z dnia [...] października 1962 r. został z pewnością sfałszowany.
Z art. 7 ust. 1 ustawy o nieruchomościach rolnych wynika, że na wniosek właściciela nieruchomość rolna może być przejęta na własność Państwa w całości. Fakt, że J.D., który uzyskał sporne gospodarstwo w 1959 r., pozostawał w związku małżeńskim, nie wyklucza, że był on jedynym właścicielem tego gospodarstwa. Dokumenty dotyczące nadania gospodarstwa wskazują bowiem wyłącznie jego nazwisko, a nieznany przy tym zostaje majątkowy ustrój małżeński łączący małżonków, który mógł wykluczać wejście tego gospodarstwa do majątku wspólnego. Okoliczności te są o tyle istotne dla sprawy, że wykluczają możliwość stwierdzenia, że pominięcie w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 1962 r. małżonki J.D. stanowi o oczywistym naruszeniu przepisu, które jest wymagane do stwierdzenia, że naruszenie takie miało charakter rażący.
Należy zwrócić uwagę, że tryby nadzwyczajne uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowią istotny wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym zarówno przesłanki wznowienia postępowania, jak i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą podlegać interpretacji ścisłej. Tym samym brak uwzględnienia małżonki J.D. w treści decyzji z 1962 r. z uwagi na konieczność prowadzenia dodatkowych ustaleń w zakresie ustroju majątkowego małżonków nie mógł zostać uznany za oczywiste naruszenie przepisów świadczące o rażącym ich naruszeniu.
Należy też zaznaczyć, że nadzwyczajne tryby postępowania, w tym w szczególności tryb stwierdzenia nieważności decyzji, nie stanowią kolejnych instancji postępowania administracyjnego. Tryb ten nie służy zatem rozpatrzeniu zarzutów, których zgłoszenie możliwe jest w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. W toku tego postępowania, co zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, badaniu podlega wyłącznie wystąpienie kwalifikowanych wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. Wśród przesłanek tych nie znalazły się kwestie związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, te bowiem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, związane są z możliwością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 kpa, o ile zostały w nim wymienione. W pozostałym zakresie naruszenie przepisów postępowania może pośrednio być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji, o ile wady postępowania doprowadziły do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę wydanej decyzji.
W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § ppsa w zw. z art. 75, art. 77 i art. 80 kpa oraz zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o nieruchomościach rolnych poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska, iż rozdzielenie rozstrzygnięć dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego i wartości gruntów w dwóch decyzjach nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Wynika to z tego, że istotnie dane dotyczące wartości nieruchomości nie wpływały na spełnienie przesłanek przejęcia a także na jego skutek. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że aktem z [...] marca 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. z dnia [...] maja 1966 r. o ustaleniu, że: wartość gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego J.D. wynosi 74687 zł, brak jest podstawy do ustalenia prawa i wysokości zaopatrzenia emerytalnego oraz, że gospodarstwo przejęte zostało bez budynków.
Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie bowiem z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera któregokolwiek z elementów w nim wymienionych bądź też, gdy wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku zostało dokonane w taki sposób, że wyrok nie jest możliwy do skontrolowania w toku instancyjnym. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że kwestionowany pod tym kątem wyrok zawiera wszystkie niezbędne elementy, a zawarte w nim wywody są spójne i logiczne.
W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie dało się potwierdzić zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 ppsa.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7 ust. 1, art. 10, art. 27 ustawy o nieruchomościach rolnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 1 ustawy o nieruchomościach rolnych. Zaznaczyć ponownie należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r. miało być jej wydanie bez podstawy prawnej bądź też wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z 1962 r. została wydana bez podstawy prawnej. Podstawą wydania takiej decyzji były bowiem przepisy ustawy o nieruchomościach rolnych, które dawały podstawę do przejęcia na wniosek właściciela nieruchomości rolnej na własność Państwa.
Również zarzucany brak ustaleń i wynikających z nich rozważań w zakresie określenia czy rezygnacja z przyznanego gospodarstwa powinna zostać uznana za wniosek o przejęcie nieruchomości rolnej na własność Państwa (art. 7 ust. 1 ustawy o nieruchomościach rolnych) czy za wniosek o przejęcie nieruchomości rolnej przez Państwo w zagospodarowanie (art. 1 ust. 1 tej ustawy) nie może zostać uznany za rażące naruszenie przepisów. Ze sposobu sformułowania tego wniosku wynika bowiem, że mógł on zostać uznany przez organ go rozpoznający za wniosek, którym mowa w art. 7 ust. 1 analizowanej ustawy. Tymczasem o rażącym naruszeniu przepisów można by mówić w sytuacji, gdyby organ wbrew jednoznacznej treści wniosku zastosował formę objęcia gospodarstwa rolnego niezgodą z treścią tego wniosku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła, w związku z czym brak jest podstaw do podważenia oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).