Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 września 2020 r., II SA/Ol 170/20, oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z [...] listopada 2019 r. nr [...], którą odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania bądź też rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem na okres od 16 listopada 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. (pkt 1) oraz przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym (pkt 2).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 15 listopada 2019 r. K. K. (dalej: skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małoletnim (ur. 2 marca 2018 r.), niepełnosprawnym od urodzenia, synem. Orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało na czas określony – do 30 czerwca 2020 r. Do dnia 15 listopada 2019 r. do świadczenia pielęgnacyjnego na syna skarżącej uprawniona była jego babcia z uwagi na fakt, że matka dziecka była osobą małoletnią, a ojciec dziecka jest nieznany. We wniosku skarżąca podała, że uczęszcza do technikum w systemie dziennym, jednocześnie sprawuje opiekę nad synem. Oświadczyła, że nauka nie koliduje ze sprawowaną opieką. Wskazała, że nie podejmuje żadnego zatrudnienia i nie uzyskuje żadnego dochodu. Wyjaśniła, że w czasie jej nieobecności w domu z powodu nauki w szkole, synem opiekuje się jej mama. Dziecko od urodzenia choruje przewlekle, ma niedorozwój lewej części serca, systematycznie przyjmuje leki, jest pod kontrolą lekarza kardiologa, stomatologa i pediatry. Wymaga szczególnej opieki i pielęgnacji przez 24 godziny na dobę.
Decyzją z [...] listopada 2019 r. Wójt Gminy D. odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia z powodu kontynuowania przez nią nauki w szkole średniej w systemie stacjonarnym oraz uznał, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki.
Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję Wójta. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W ocenie Kolegium w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia spowodowane jest koniecznością opieki nad synem, ponieważ rzeczywistą przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest kontynuowanie nauki w szkole średniej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz brak zastosowania art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i zasad współżycia społecznego, które przemawiają za przyznaniem skarżącej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań jej matki na okoliczność sprawowania opieki nad synem przez skarżącą. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych, podniosła, że jako uczennica nie może być traktowana gorzej niż inny rodzic, który uczy się i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Pismem procesowym z 6 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej, ustanowiony z urzędu, podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach podnosząc, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominęły dowód z przesłuchania matki skarżącej. Pełnomocnik wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 8 maja 2018 r. (II SA/Bd 1238/17) wykonywanie czynności nie mających zarobkowego charakteru, takich jak edukacja na poziomie szkoły średniej, czy studia na uczelni wyższej, nie stanowią podstawy do odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego. Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z 1 marca 2017 r. (II SA/Po 896/16). Podkreślił, że art. 17 ust. 9 pkt 3 u.ś.r. należy wykładać zgodnie z celem, jaki przyświecał ustawodawcy, tj. nieprzyznawaniem świadczenia w sytuacji gdy matka po narodzinach dziecka podejmuje aktywność zawodową i uzyskuje z tego tytułu wynagrodzenie. Ustawodawca nie odmawia przy tym świadczenia osobom, które podejmują inną aktywność społeczną, chociażby jak u skarżącej – naukę w szkole średniej.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że u.ś.r. reguluje prawa do różnych świadczeń, określając odrębnie przesłanki przyznania każdego z nich. Powoływane przez pełnomocnika skarżącej wyroki dotyczą natomiast świadczenia rodzicielskiego, o którym mowa w art. 17c u.ś.r. Świadczenie rodzicielskie służy realizacji zupełnie innego celu niż świadczenie pielęgnacyjne, świadczenia te różnią się przesłankami warunkującymi ich przyznanie. Nieadekwatne jest zatem powoływanie się na orzeczenia sądów administracyjnych, dokonujących interpretacji przepisów, które nie mają w sprawie zastosowania. Natomiast orzeczenia przywołane przez skarżącą w skardze dotyczą co prawda świadczenia pielęgnacyjnego, ale zapadły w zupełnie odmiennych stanach faktycznych niż w przedmiotowej sprawie.
Sąd I instancji podkreślił, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których fakt sprawowania opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia.
Sąd I instancji wskazał, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca nie sprawuje jednak stałej opieki, gdyż regularnie od poniedziałku do piątku uczęszcza do szkoły stacjonarnej. W tym czasie, przez około 8 godzin w dni robocze, synem opiekuje się matka skarżącej. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, że przed pójściem do szkoły czy po powrocie z niej lub w dni wolne od nauki, skarżąca przejmuje opiekę. Opieka nad dzieckiem w dni wolne od nauki stanowi normalny obowiązek rodziców, w tym rodziców samotnie wychowujących dzieci, którzy borykają się z problemami związanym z pogodzeniem zatrudnienia z koniecznością zapewnienia opieki swoim małoletnim dzieciom.
Przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne istotnym jest natomiast, aby zobowiązany do opieki zrezygnował ze swojej aktywności zarobkowej w celu stałego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie to w istocie matka skarżącej rezygnuje z podejmowania zatrudnienia, aby pomóc uczącej się córce, gdyż w dni robocze, w godzinach otwarcia większości zakładów pracy, sprawuje opiekę nad wnukiem. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie można uwzględnić oświadczenia skarżącej o rezygnacji z podejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad synem również z tej przyczyny, że skarżącej nie sposób uznać za osobę gotową do podjęcia zatrudnienia, gdyż uczy się ona w szkole średniej w systemie stacjonarnym od poniedziałku do piątku. Z ustawowej definicji bezrobotnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – t.j.
Dz. U. z 2020 r. poz. 1409) jednoznacznie wynika, że nie może być mowy o gotowości do zatrudnienia, jeżeli osoba uczy się w szkole, z wyłączeniem systemów nauczania umożliwiających realizację regularnego zatrudnienia. Tym samym osoba, która zgłasza gotowość do podjęcia zatrudnienia nie może kontynuować nauki w systemie uniemożliwiającym podjęcie regularnego zatrudnienia.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w punkcie 1, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, względnie o uchylenie wyroku i zaskarżonej decyzji, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżącej w realiach niniejszej sprawy nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne pomimo tego, że skarżąca nie podjęła zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem;
- 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji, gdy winien dokonać ustaleń, że zaskarżona decyzja organu była wadliwa i winna zostać uchylona, co nie nastąpiło, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przepisów prawa, które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w stosunku do skarżącej istnieją podstawy do uznania, iż nie podjęła ona pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli decyzji organów administracji publicznej, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności nie wziął pod uwagę pominięcia dowodu z przesłuchania matki skarżącej. Z zeznań tego świadka możliwe byłoby ustalenie czy skarżąca faktycznie sprawuje osobistą opiekę nad synem, na czym ona polega, w jakim wymiarze czasowym, co się dzieje z dzieckiem, gdy skarżąca uczęszcza na zajęcia. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia.
Ten związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem opiekować się niepełnosprawnym. Tytułem przykładu można wskazać na matkę niepełnosprawnego dziecka, która przed jego urodzeniem nie pracowała, a następnie po urodzeniu dziecka niepełnosprawnego nie podjęła pracy w celu opiekowania się nim.
W ocenie skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie odmowa przyznania świadczenia nie jest zasadna. Nie zachodzi bowiem żadna z przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 17 ust. 9 u.ś.r. Zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 8 maja 2018 r. (II SA/Bd 1238/17), który wbrew stanowisku Sądu I instancji, ma zbliżony stan faktyczny do niniejszej sprawy, wykonywanie czynności niemających zarobkowego charakteru, takich jak edukacja na poziomie szkoły średniej, czy studia na uczelni wyższej, nie stanowią podstawy do odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego. Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z 1 marca 2017 r. (II SA/Po 896/16). Brzmienie art. 17 ust. 9 pkt 3 u.ś.r. wyraźnie wskazuje, że możliwość przyznania świadczenia jest wykluczona w wypadku podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej uniemożliwiającej sprawowanie osobistej opieki. Powołany przepis należy więc wykładać zgodnie z celem jaki przyświecał ustawodawcy, tj. nieprzyznawaniem świadczenia w sytuacji, gdy matka po narodzinach dziecka podejmuje aktywność zawodową i uzyskuje z tego tytułu wynagrodzenie. Ustawodawca nie odmawia przy tym świadczenia osobom, które podejmują inną aktywność społeczną, chociażby jak u skarżącej naukę w szkole średniej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. nie wniosło o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, zarzutem tak postawionym nie można kwestionować ustaleń faktycznych w sprawie. Teza, że skarżąca nie podjęła pracy ze względu na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem nie została potwierdzona w postępowaniu i Sąd I instancji takiego ustalenia nie przyjął. Przyjęta została teza odwrotna, że skarżąca nie pracuje i nie podejmuje pracy ze względu na kontynuowanie nauki w szkole średniej w systemie dziennym. W skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów pod adresem przeprowadzonego postępowania dowodowego, zarzuty takie wymagają bowiem wskazania naruszonych przepisów i formy tego naruszenia, a także wpływu na wynik sprawy, co znajduje uzasadnienie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponieważ nie podważono ustaleń faktycznych, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. nie znajduje potwierdzenia.
Sąd I instancji adekwatnie do stanu faktycznego przyjął, że skoro skarżąca nie podejmuje pracy ze względu na pobieranie nauki, to sprawowanie czynności należących do rodzica, a polegających na opiece nad dzieckiem, nie uprawnia do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że jest to świadczenie rekompensujące utratę możliwości zarobkowania ze względu na sprawowanie stałej opieki nad niepełnosprawną osobą, a nie świadczenie z tytułu bycia rodzicem dziecka niepełnosprawnego. Pozbawione podstaw są przy tym argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej, odwołujące się do orzeczeń dotyczących świadczenia rodzicielskiego, co w prawidłowy sposób wyjaśnił już Sąd I instancji.
Nie są także skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.
Z podanych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut oparty na wyliczeniu kilku przepisów i pozbawiony właściwego uzasadnienia, nie poddaje się weryfikacji. Natomiast żaden poszczególny przepis wymieniony w zarzucie nie uzasadnia samodzielnie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne byłoby uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, czego skarga kasacyjna nie zawiera. Nie jest w ogóle zrozumiałe stawianie zarzutu dotyczącego art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., skoro w skardze kasacyjnej brak wskazania na przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego.
Natomiast przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym, a Sąd I instancji nie mógł go naruszyć, albowiem przedmiotem kontroli niewątpliwie była działalność administracji publicznej, zaś Sąd oddalając skargę, zastosował środek znany ustawie.
Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Wskazane przepisy dotyczą samego rozstrzygnięcia sądu i zarzut ich naruszenia wymaga uprzedniego wykazania, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., albowiem go nie stosował, zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania tego przepisu. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.