Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1719/13, oddalił skargę A.Z., H.Z., M.Z. i A.Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
Na mocy nakazu kwaterunkowego z dnia [...] marca 1945 r. oraz zgody Ministerstwa Odbudowy Stowarzyszenie [...] (dalej: S [...]) zajęło nieruchomość przy ul. [...] należącą do J.Z., która to nieruchomość została przez S [...] gruntownie wyremontowana i częściowo przebudowana. Umową z dnia [...] kwietnia 1948 r. J.Z. oddała Skarbowi Państwa (Ministerstwu Odbudowy) przedmiotowej nieruchomości w dzierżawę (zarząd i użytkowanie) na okres 12 lat, licząc od dnia 31 marca 1945 r., w zamian za całkowite wykonanie napraw znajdujących się tam budynków.
W dniu 20 kwietnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek Z.P., działającej w imieniu dotychczasowego właściciela o przyznanie A.Z. prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...]. Do tego wniosku dołączono odpisy: pełnomocnictwa z dnia 19 marca 1943 r. z prawem substytucji, w którym A.Z. upoważnił swoją żonę J.Z. do zarządzania i administrowania jego majątkiem, pełnomocnictwa substytucyjnego z dnia 2 maja 1946 r., w którym J.Z. przeniosła wszystkie swoje uprawnienia w całości i bez jakiegokolwiek wyłączenia na Z.P. oraz tytułu wykonawczego z dnia [...] września 1945 r., na mocy którego J.Z. została wprowadzona w posiadanie nieruchomości przy ul. [...].
Prezydent [...], orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1949 r., odmówił J.Z. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] oraz stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność gminy [...]. Wskazano, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] teren tej nieruchomości został przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można pogodzić z przeznaczeniem terenu według tego planu.
Zarząd Miejski [...], promesą z dnia [...] lipca 1949 r., przyrzekł S [...] przyznać teren przy ul. [...] na prawie własności czasowej i zezwolił na podjęcie budowy z zachowaniem praw osób trzecich.
Ministerstwo Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 1949 r., utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1949 r.
Prezydium Rady Narodowej [...], decyzją z dnia [...] marca 1972 r., odmówiło A.Z. ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu wniosku A.Z., H.Z., M.Z. i A.Z., decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] marca 1972 r.
SKO [...], po rozpoznaniu wniosku S [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S [...], wyrokiem z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 564/09, oddalił skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2009 r.
NSA, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S [...], wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt 148/10, oddalił skargę kasacyjną.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] października 2012 r., stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] lipca 1949 r. i decyzja z dnia [...] września 1949 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Nie stwierdzono ich nieważności z uwagi na fakt, że od ich doręczenia upłynęło 10 lat.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu wniosku A.Z., H.Z., M.Z. i A.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi A.Z., H.Z., M.Z. i A.Z., uznał, że nie jest ona zasadna. Podniesiono, że prawidłowo organ nadzoru uznał, iż kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenia dekretowe dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ skierowane były do J.Z., jako właścicielki nieruchomości. Tymczasem przeddekretowym właścicielem nieruchomości był jedynie A.Z., a jego żona J. była tylko jego pełnomocnikiem. Adresatem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, ze zm., dalej: dekret warszawski) jest były właściciel. Organy nie ustaliły prawidłowo osoby właściciela nieruchomości i w konsekwencji tego skierowały orzeczenia do podmiotu niebędącego stroną, czym rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36, poz. 341, ze zm., dalej: P.p.a.).
Zgodnie jednak z art. 156 § 2 K.p.a. nie jest możliwe stwierdzenie nieważności, gdy od daty doręczenia decyzji upłynęło 10 lat. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Dodano też, że, wbrew twierdzeniom skargi, organ nadzoru nie prowadził postępowania ponad lub wbrew żądaniom wniosku, który dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1949 r. oraz orzeczenia z dnia [...] lipca 1949 r. W dniu orzekania w sprawie przez organ nadzoru orzeczenie z dnia [...] lipca 1949 r. nie zostało usunięte z obrotu prawnego, a więc organ nadzoru nie orzekał ponad żądanie wniosku. Organ nie naruszył również art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 K.p.a., a także art. 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, którego to przepisu organ nadzoru nie stosował.
Sąd wskazał, że z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w prawomocnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] pod użyteczność publiczną, niemożliwe było korzystanie ze spornej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Prace nad tym planem rozpoczęto w latach 1946- 1947. Świadczy o tym adnotacja na dokumentach archiwalnych, że plan sytuacyjny (wysokościowy) częściowo wykonany został w marcu 1947 r., a pomiary uzupełniające miały miejsce w styczniu 1947 r. Zastosowanie miały tu przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. nr 16, poz. 109, ze zm.). W styczniu 1947 r. wykonano niezbędne pomiary, a więc istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że prace nad przygotowaniem planu zostały rozpoczęte w 1946 r. Nie miał tu zastosowania § 10 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz.U. nr 74, poz. 479), ponieważ w chwili rozpoczęcia prac nad planem przepis ten jeszcze nie obowiązywał.
Po wejściu w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. nr 52, poz. 268) i przedmiotowego rozporządzenia dalsze prace nad planem były natomiast podejmowane w oparciu o te przepisy. Stwierdzono, że zgodnie z przepisami ustawy obowiązującej w dniu wydania orzeczeń dekretowych, tj. ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1948 r. nr 54, poz. 433, ze zm.), nie było możliwości, aby drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi były w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, a z orzeczenia dekretowego wynika, iż chodzi o cel publiczny, a więc nie były to drogi do użytku prywatnego. Zauważono, że przeznaczenie nieruchomości ustalono na podstawie planu nr [...], a nie wyłącznie w oparciu o inne dokumenty. Dowody z dokumentów jedynie potwierdzały treść planu i wskazywały podmiot, któremu powierzono nieruchomość zgodnie z przeznaczeniem według planu, tj. S [...].
Podniesiono, że cele użyteczności publicznej są pojęciem tak ogólnym, iż wymagają bliższego określenia. Niekoniecznie chodzi o wskazanie obiektu, jaki może być na danym terenie zlokalizowany, ale o funkcję, jaka może być na danym obszarze realizowana. Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona wystąpić w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Mogą to być więc także dokumenty, które nie miały charakteru planistycznego, ale bezpośrednio lub w sposób pośredni do tego planu się odnosiły bądź się na plan powoływały. Przekazanie przedmiotowej nieruchomości S [...] na prowadzenie jego działalności statutowej, a więc działalności promującej sztukę i wspomagającej jej rozwój oraz przeznaczenie nieruchomości na parki, ogrody, skwery i drogi z urządzeniami pomocniczymi zapewniało niewątpliwie wykorzystanie nieruchomości na cel publiczny.
Dlatego też nie było możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, ponieważ korzystania z nieruchomości nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Zauważono, że decyzję z dnia [...] września 1949 r. podpisał E. C. Gdyby nawet uznać, że nie był on upoważniony do jej podpisania, to takie naruszenie prawa stanowi przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie natomiast z art. 156 § 2 K.p.a. organ nie mógłby stwierdzić nieważności decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji.
Skargę kasacyjną wnieśli: A.Z., H.Z., M.Z. i A.Z., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub – w razie stwierdzenie nieważności wyroku – uchylenia wyroku i decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucono naruszenie:
- • art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a., ponieważ oddalono skargę, w sytuacji gdy powinna ona zostać uwzględniona. Naruszono bowiem art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 K.p.a., gdyż nieprawidłowo ustalono, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest decyzja z dnia [...] września 1949 r., zatwierdzająca orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1949 r., podczas gdy przedmiotem postępowania z uwagi na uchylenie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1949 r., jest wyłącznie decyzja z dnia [...] września 1949 r. Sąd nie dostrzegł niewłaściwego zastosowania art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 1-2 K.p.a. Oceniano decyzję z dnia [...] września 1949 r. na podstawie zebranych w postępowaniu nadzorczym dokumentów, podczas gdy organ w ramach postępowania nadzorczego nie był uprawniony do zbierania dodatkowych materiałów dowodowych oraz dokonywania na tej podstawie ustalenia okoliczności faktycznych, które nie były przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym. Tym samym w sposób niedopuszczalny wyszedł poza granicę postępowania nadzorczego oraz dokonał rozstrzygnięcia o istocie sprawy, która nie była przedmiotem postępowania zwykłego. Sąd zaakceptował stanowisko, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] pod "budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w części na terenach, na których istniejące budynki przeznaczone są na cele użyteczności publicznej" powodowało, iż teren nieruchomości mógł zostać przeznaczony wyłącznie pod "użyteczność publiczną, dla Stowarzyszenia [...] ", podczas gdy właściwe skonkretyzowanie funkcji danego rodzaju celu użyteczności publicznej, która mogła być w danym obszarze realizowana, nie polega na wskazaniu konkretnego obiektu oraz podmiotu, który wyłącznie mógłby ją realizować, ale na wskazaniu konkretnie sprecyzowanej funkcji planistycznej (danego rodzaju użyteczności publicznej) w sposób generalny i abstrakcyjny;
- • art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ Sąd dowolnie ocenił okoliczności faktyczne i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Pominięto, że Ministerstwo Odbudowy i S [...] faktycznie wykorzystywali budynek na swoją siedzibę na podstawie dwunastoletniej umowy dzierżawy zawartej z dotychczasowym właścicielem. Materiał dowodowy nie doprecyzowuje w sposób generalny i abstrakcyjny pojęcia funkcji użyteczności publicznej na obszarze planu zagospodarowania przestrzennego nr [...]. W sposób pośredni nie dokumentuje również konkretyzacji celu (planistycznego) użyteczności publicznej, podczas gdy dokumenty nie stanowią dokumentów planistycznych;
- • art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a., z uwagi na brak należytej kontroli decyzji administracyjnej. Zaakceptowano nieuprawnione stanowisko organu, że procedura ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu nr [...] nastąpiła przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy. Sporządzono bowiem plan sytuacyjny (wysokościowy) w styczniu 1947 r. Brak jest dowodów, aby doszło do opublikowania ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia nr [...] w sposób przewidziany art. 25 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. nr 16, poz. 109, ze zm.), a także przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy. Niewłaściwie zastosowano też art. 156 § 1 K.p.a., ponieważ bezzasadnie przyjęto, że podpisanie decyzji przez E. C. – a brak jest w aktach upoważnienia pochodzącego od ministra – nie oznacza wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Naruszenie przepisów o właściwości stanowi rażące naruszenie art. 72 P.p.a., a więc powinno być zakwalifikowane jako wada wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszono także art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 320 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. nr 34, poz. 216, ze zm., dalej: Prawo budowlane), gdyż bezzasadnie uznano, że ocena możliwości pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości może być przeprowadzona w wyniku oceny dokumentów niemających charakteru planistycznego a wyłącznie dokumentujących faktyczne zajmowanie budynku przez określony podmiot publiczny, w wypadku gdy dokument ten w sposób pośredni bądź bezpośredni powołuje się na plan zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowa ocena możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela na podstawie art. 5 dekretu warszawskiego, polega na wykazaniu, że istnieją konkretne przepisy prawa materialnego, nie zaś okoliczności i zdarzenia czysto faktyczne, które uniemożliwiają realizację celu użyteczności publicznej w takiej sytuacji. Błędnie przyjęto też, że istnieje możliwość doprecyzowania celu użyteczności publicznej w planie zagospodarowania przestrzennego dla określonego obszaru nieruchomości na podstawie aktów indywidualnych, tj. ściśle określony podmiot publiczny może zajmować konkretny obiekt użyteczności publicznej. Stanowi to zastąpienie deklarowanej przez ustawodawcę funkcji planistycznej dekretu warszawskiego, funkcją wywłaszczenia nieruchomości gruntowej i budynkowej bez jakiegokolwiek odszkodowania. Taka wykładnia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego narusza art. 95, art. 99 Konstytucji RP dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. nr 44, poz. 267, ze zm.).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Stowarzyszenie [...] wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja jest wadliwa, ponieważ organy i WSA w Warszawie wykazały, iż sporna nieruchomość została zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przeznaczona na cele publiczne. Brak jest też podstaw do podważania w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji błędów w uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego nr [...].
Postanowieniem z dnia 8 grudnia 20015 r., sygn. akt I OSK 2917/14 postępowanie przed NSA zostało zawieszone z urzędu na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na śmierć A.Z. Wobec ustalenia jego następców prawnych, postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2917/14 postępowanie zostało podjęte.
A.Z., H.Z., M.Z. złożyły pismo procesowe, w którym uzupełniono skargę kasacyjną zarzutami naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 320 Prawa budowlanego. Podniesiono, że niewłaściwe uznano, iż ocena możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela na podstawie art. 5 dekretu warszawskiego, w sytuacji jej przeznaczenia na cel użyteczności publicznej, może być przeprowadzona w wyniku oceny dokumentów niemających charakteru planistycznego, a wyłącznie dokumentujących faktycznie zajmowanie budynku przez pokreślony podmiot publiczny, w wypadku, gdy dokumenty takie w sposób pośredni lub bezpośredni powołują się na plan zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowa ocena możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela polega na wykazaniu, że istnieją konkretne przepisy prawa materialnego, nie zaś okoliczności i zdarzenia, które uniemożliwiają realizację celu użyteczności publicznej przy korzystaniu z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela.
W chwili wydania decyzji z dnia [...] lipca 1949 r. nie istniały przepisy, które uniemożliwiałby realizowanie celu publicznego przez oddanie nieruchomości do korzystania przez S [...]. J.Z., pomimo wykonywania umowy zawartej ze Skarbem Państwa, mogła realizować celu użyteczności publicznej dla S [...], z pośrednictwem posiadacza zależnego, tj. Skarbu Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać, zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepis prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca przedmiotowym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066, dalej: P.u.s.a.), z uwagi na nieprawidłowe ustalenie, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest decyzja z dnia [...] września 1949 r., zatwierdzająca orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1949 r., podczas gdy przedmiotem postępowania – z uwagi na uchylenie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1949 r. – jest wyłącznie decyzja z dnia [...] września 1949 r., jest całkowicie bezpodstawny, a także niezrozumiały, w świetle wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarówno decyzji z dnia [...] września 1949 r., jak i orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1949 r. Przypomnieć należy, że decyzją dnia [...] listopada 2008 r., wydaną przez SKO [...] stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] marca 1972 r. Wskazana wyżej decyzja z dnia [...] listopada 2008 r., nie została uchylona w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 564/09, ani też nie zakwestionowana w wyroku o sygn. akt I OSK 148/10.
W takiej sytuacji należy uznać, że w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1949 r., a zatem mogło być one poddane kontroli administracyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: K.p.a.) zasadą prawdy materialnej, organy administracji publicznej są zobowiązane brać pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy z chwili orzekania, a nie z chwili wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji, wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1972 r., organy słusznie przyjęły, że orzeczenie z dnia [...] lipca 1949 r. pozostaje w obrocie i podlega kontroli.
Podnieść trzeba, że zarzut przekroczenia dopuszczalnych granic postępowania dowodowego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji również nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, że w toku postępowania nadzorczego organ może dokonać własnych dodatkowych ustaleń, a jego czynności nie muszą ograniczać się jedynie do oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania zakończonego decyzją będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zarzut ten w istocie zmierza do zastosowania swego rodzaju "prekluzji dowodowej" w zakresie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Prekluzja taka nie jest znana prawu polskiemu, ponadto organ w toku postępowania zobowiązany jest, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, wszechstronnie ocenić kontrolowaną decyzję i w niezbędnym zakresie przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe, które umożliwią mu podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia.
Poprzestanie tylko na ocenie zebranego już materiału dowodowego, bez wyjaśnienia wątpliwych okoliczności sprawy, byłoby błędem, który powinien skutkować uchyleniem decyzji wydanej w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ miał zatem prawo do tego, aby uzupełnić materiał dowodowy, co nie stanowi wyjścia poza granice sprawy, ale realizuje wspomnianą zasadę prawdy materialnej. Dodać trzeba, że wyrażona w art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych, wymaga szczególnej staranności podczas kontrolowania decyzji ostatecznych, a więc organy powinny swoje ustalenia opierać na dokładnie zebranym materiale dowodowym. Organy orzekające w sprawie mogły zatem powołać się na dokumenty nieznajdujące się w aktach (promesa z dnia [...] lipca 1949 r., pismo Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu [...] dotyczące przekazania budynków znajdujących się na terenie nieruchomości do użytkowania Stowarzyszeniu [...]), będące argumentami wyjaśniającymi przyjęte stanowisko. Tym samym Sąd I instancji nie mógł ich pominąć w swoich rozważaniach.
Zarzut dotyczący akceptacji przez WSA w Warszawie poglądu, że cel publiczny zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] mógłby zostać zrealizowany tylko przez S [...], nie jest uprawniony. W orzeczeniu z dnia [...] lipca 1949 r. oraz w decyzji z dnia [...] września 1949 r. nie zostało stwierdzone, że cel przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] może być realizowany wyłącznie przez S [...]. Z orzeczeń tych wnika jedynie, że cel ten nie może być realizowany przez dotychczasowego właściciela. Sąd I instancji wykazał jedynie, że przekazanie nieruchomości S [...] na prowadzenie działalności statutowej zapewniało wykorzystanie nieruchomości na cel publiczny, a więc było zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego nr [...]. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 NSA stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej.
W art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, ze zm., dalej: dekret warszawski) brak jest sformułowania, że odmawia się przyznania prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy), jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne). Ustawodawca wskazał natomiast, że przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej: z planem zabudowania). Konieczne jest zatem rozważenie, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej, można pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej. W przedmiotowej uchwale wywiedziono, że cele użyteczności publicznej są pojęciem tak ogólnym, iż wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu, jaki mógł być na tym terenie zlokalizowany, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana.
Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona wystąpić w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Zauważyć trzeba, że WSA w Warszawie przedstawił argumenty, iż taka konkretyzacja nastąpiła. Z akt sprawy wynika, że znaczna część terenu spornej nieruchomości była przeznaczona na działalność użyteczności publicznej, a przekazanie nieruchomości (w tym przede wszystkim znajdujących się na niej budynków) S [...] na prowadzenie przez Stowarzyszenie działalności (promocja sztuki i wspomaganie jej rozwoju) oraz przeznaczenie nieruchomości na publiczne parki i skwery, a zatem na taki rodzaj użyteczności publicznej, na który przeznaczono działkę przy ul. [...], który nie da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Dodać również należy, że części nieruchomości była przeznaczona pod drogi publiczne, co – w świetle art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1948 r. nr 54, poz. 433) – wykluczało jej przeznaczenie dla prywatnych właścicieli.
Stwierdzić należy, że Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie pominął umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 1949 r., a jedynie inaczej ocenił jej wpływ na możliwość przyznania prawa własności czasowej. Fakt, że przed wydaniem decyzji podpisano umowę dzierżawy, a od marca 1945 r. budynek przy ul. [...], na podstawie nakazu kwaterunkowego z dnia [...] marca 1945 r., zajmowało S [...], nie oznacza, że dotychczasowemu właścicielowi mogło być przyznane prawo własności czasowej. Dekret warszawski nie wykluczał bowiem odmowy przyznania prawa własności czasowej dotychczasowemu właścicielowi w sytuacji, gdy nieruchomość była już wykorzystywana w celach publicznych. Warunkiem odmowy był brak zgodności prywatnego użytkowania gruntu z planem zagospodarowania przestrzennego przewidującego cele publiczne. W sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego określał, że cała nieruchomość została przeznaczona na cele użyteczności publicznej, sposób jej dotychczasowego użytkowania nie miał wpływu na uznanie, że istnieją przesłanki pozwalające na wydanie decyzji o przyznaniu prawa własności czasowej.
Dodać należy, że sporna nieruchomość była przeznaczona nie tylko na potrzeby S [...], ale w części przeznaczona została na publiczne parki, skwery i drogi, co wykluczało jej wykorzystanie przez dotychczasowego właściciela.
Zarzut naruszenia 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a., z uwagi na sprzeczne z prawem sporządzenie i uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], jest całkowicie bezzasadny. Wskazać trzeba, że ani art. 1 § 1-2 P.u.s.a., ani art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ należą do przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie reguluje bezpośrednio postępowania przed sądem administracyjnym, a wskazuje na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Według natomiast art. 1 § 2 P.u.s.a. kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Naruszenie tych przepisów miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli aktu stanowiącego przedmiot skargi, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem (odwołując się do zasad słuszności albo współżycia społecznego), zastosowałby inne kryteria oceny zaskarżonego aktu (np. kryterium celowości lub rzetelności), wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowo administracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, albo też zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w przedmiotowej sprawie nie zaistniała, ponieważ WSA w Warszawie przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości. Fakt, że ocena ta jest odmienna od oceny wyrażonej w skardze nie oznacza, iż doszło do naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. czy art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę, stosując tym samym jeden z środków przewidzianych w ustawie proceduralnej.
Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu art. 1 § 2 P.u.s.a. ani art. 3 § 1-2 P.p.s.a. Podnieść należy, że WSA w Warszawie dokładnie wskazał podstawę swojego rozstrzygnięcia oraz wykazał dlaczego uznał, iż zarzuty dotyczące uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] nie są zasadne. Dodać trzeba, że przedmiotem postępowania nie jest stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], do czego zmierza skarga, ale stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w sprawie przyznania wieczystej dzierżawy gruntu. Tymczasem zarzuty w istocie podważają legalność uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nr [...].
Przypomnieć jednak należy, że plan ten został opublikowany w dniu 31 marca 1949 r. w Monitorze Polskim (nr A-19, poz. 288) i zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. nr 52, poz. 268) uzyskał w tym dniu moc obowiązującą. Oznacza to, że nawet przy założeniu braku dowodów na opublikowanie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchybienia tego nie można rozpatrywać w kontekście rażącego naruszenia prawa, ponieważ zakres kontroli legalności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej wyznaczona art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1928/13), a nie przepisy dotyczące procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.
Uznać trzeba, że zarzut bezzasadnego przyjęcia, iż decyzja z dnia [...] września 1949 r. została podpisana w imieniu Ministra Budownictwa przez osobę nieuprawnioną, jest również bezpodstawny. Nie wskazano bowiem na jakiej podstawie stwierdzono, że E. C., który podpisał decyzję, nie był do tego upoważniony. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 7 K.p.a., strona nie jest zwolniona od obowiązku aktywności dowodowej i nie może poprzestać tylko na ogólnym stwierdzeniu, iż określony fakt jest niezgodny z prawem. Powinna natomiast przynajmniej spróbować wykazać z czego wywodzi swoje twierdzenie. Tymczasem zarówno w skardze, jaki i w skardze kasacyjnej, poprzestano na postawieniu zarzutu, bez wskazania jego podstaw.
Zauważyć też trzeba, że w przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36, poz. 341, ze zm.), pojęcie organu nie było skonstruowane tak, jak ma to miejsce w obecnie obowiązujących przepisach, a pojęcie indywidualnego upoważnienia – tak ostro sformułowane, jak jest to określone w art. 268a K.p.a. W tym zakresie wskazywano, że o tym, kto jest uprawniony do podpisania danej decyzji, decydują wewnętrzne przepisy organizacyjne organu, a więc indywidualne upoważnienie nie było konieczne (por. B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 142 i nast.).
Nadto Sąd I instancji trafnie stwierdził, że zarzut ten, w świetle art. 156 § 2 K.p.a., nie mógł być wzięty pod uwagę, ponieważ w związku z upływem okresu 10 lat od dnia doręczenia decyzji, organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji dotkniętej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.
Zarzut naruszenia art. 1, art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 320 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U. nr 23, poz. 202, dalej: Prawo budowlane) jest niezrozumiały. Powołany przepis Prawa budowlanego dotyczy upoważnia dla Ministra Spraw Wewnętrznych do wydania rozporządzenia określającego zasady budowania obiektów o szczególnym charakterze, takich jak np. świątynie i teatry i w żaden sposób nie miał zastosowania przy wydawaniu decyzji dekretowych. Norma ta została bowiem skierowana do wskazanego w nim organu administracji publicznej, aby ten wydał rozporządzenie wykonawcze w sprawie warunków technicznych szczególnego rodzaju budynków. Nie zawiera ona, zatem ani katalogu celów użyteczności publicznej, ani nie definiuje konkretyzuje takiego celu.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.