Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 394/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. U podstaw rozstrzygnięcia Sąd I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Decyzją z [...] lutego 2020 r. Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], dalej jako "Dyrektor GOPS" po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...] stycznia 2020 r., odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z.O., wobec stwierdzenia, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2020 r., SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
W skardze do WSA skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie będącej różnica pomiędzy wysokością rzeczonego świadczenia, a otrzymywaną emeryturą.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powoduje konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego. Tym samym WSA stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, bez uprzedniego pouczenia jej i wezwania do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając ów wyrok w całości. W skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie:
- a) art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w przypadku zbiegu realizowanego przez opiekuna prawa do emerytury oraz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (którego wysokość przewyższa pobieraną emeryturę) istnieje prawnie dopuszczalna możliwość dokonania wyboru przez opiekuna poprzez zawieszenie prawa do emerytury i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy wskazana regulacja odnosi się tylko do świadczeń rodzinnych będących przedmiotem regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych bez odniesienia do świadczeń regulowanych w innych systemach, w tym w systemie emerytalno-rentowym;
- b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez niewłaściwą wykładnię i nieznajdujące oparcia w tejże regulacji przyjęcie, iż regulacja ta jest przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, podczas gdy z regulacji tej expressis verbis wynika, iż w przypadku gdy opiekun ma ustalone prawo do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a." - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, jaki wypływa z akt sprawy i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu z powodu rzekomych naruszeń przepisów prawa materialnego, podczas gdy organ prawidłowo orzekł o odmowie przyznania C.C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przyznane i realizowane prawo do emerytury. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna - zamiast uwzględnienia skargi nastąpiłoby jej oddalenie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Kolegium zrzekło się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu organ podniósł, że Sąd I Instancji błędnie zastosował w sprawie wykładnię przepisów art. 17 ust 5 pkt 1 lit a oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zdaniem organu niedopuszczalne jest twierdzenie o możliwości wyboru świadczeń poprzez zawieszenie prawa do emerytury celem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną C.C. wniosła o jej odrzucenie i utrzymanie w całości wyroku WSA, zwolnienie z kosztów sądowych oraz rozpatrzenie sprawy poza rozprawą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie okazała się wykładnia art. 17 ust 5 pkt 1 lit a oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, w przypadku gdy ma ona ustalone prawo do emerytury. Świadczyć ma o tym treść art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Ponadto art. 27 ust. 5 u.ś.r. zawiera zamknięty katalog świadczeń rodzinnych, gdzie w przypadku wystąpienia po stronie wnioskodawcy zbiegu uprawnień do nich, istnieje możliwość dokonania wyboru poprzez wskazanie jednego z nich, jednakże przedmiotowa sytuacja nie podpada pod wskazane w tym przepisie przypadki. Z kolei WSA stanął na stanowisku, że prawidłowa jest wykładnia zgodnie z którą skarżąca ma możliwość wyboru otrzymywanego świadczenia (jako opiekun osoby niepełnosprawnej), przy czym jednoczesne pobieranie emerytury i pomniejszonego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest dopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi na stanowisku zgodnym ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wykładnia art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r., na przestrzeni ostatnich miesięcy ewoluowała w orzecznictwie sądów administracyjnych. Początkowo opowiadano się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Podkreślano przy tym odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych.
Następnie wypracowano stanowisko opierające się na potrzebie uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej (co Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym aprobuje) które początkowo doprowadziło do konkluzji, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury (z czym już Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym się nie zgadza). Zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym – z czym jednak trudno się zgodzić – gdyż takie założenie jest sprzeczne z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który jednoznacznie (tj. kwotowo) określa wysokość świadczenia pielęgnacyjnego i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Ponadto wskazuje się, że takie założenie spowodowałoby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., IV SA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., II SA/Rz 1265/19).
Ostatnio wypracowane stanowisko jest tym, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym i które zaaprobował i przedstawił WSA w zaskarżonym wyroku z 22 września 2020 r. Wskazuje ono, że osoba uprawniona powinna mieć możliwość wyboru jednego ze świadczeń tj. pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, wyroku NSA z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 650/20. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela przedstawioną w nich argumentację i przyjmuje za własną.
Zarówno w u.ś.r., jak i w ustawie z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2018 poz. 1270), dalej jako "u.e.r.f.u.s." ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Z kolei zgodnie z art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Natomiast jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy (na co w zasadzie wskazał skarżący kasacyjnie organ).
Zdaniem jednak sądu w składzie orzekającym należy stanąć na stanowisku, mając na uwadze zasady konstytucyjne, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie niższa jest wysokość pobieranej przez skarżącą emerytury). Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Mimo więc, że emerytura jest prawem niezbywalnym, to uznać należy, że zawieszenie tego prawa, w oparciu o art. 134 u.e.r.f.u.s. eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Idąc dalej zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami – zatem w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury – od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
Słusznie uznał WSA, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Z powyższych względów nie mogły zostać uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone lit. a) – dotyczący naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz b) – dotyczący naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Na uwzględnienie nie zasługuje również ostatni zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, w którym organ podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu z powodu naruszeń przepisów prawa materialnego. Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego, które uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepis ten nie może więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.