Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej zamiennie skarżący lub Spółka) na sprecyzowane w sentencji postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
W jego uzasadnieniu Sąd ten wskazał, iż wnioskiem z [...] października 2014 r. skarżący zwrócił się do Starosty W. o nieodpłatne udostępnienie w postaci elektronicznej danych zgromadzonych w rejestrze geodezyjnym. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014r. poz. 1114 ze zm.), dalej zamiennie ustawa. Geodeta Powiatowy Starostwa W. w pismach z dnia [...] stycznia, [...] marca, [...] czerwca i [...] lipca 2015 r. poinformował, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy nie ma ona zastosowania do spółek prawa handlowego, a w związku z tym nie ma podstaw prawnych do nieodpłatnego udostępnienia żądanych informacji. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Spółka złożyła urzędowy formularz wniosku o udostępnienie materiałów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. zbioru danych ewidencji gruntów i budynków oraz mapy zasadniczej.
W piśmie z dnia [...] października 2015 r. ponownie poinformowano Spółkę, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy nie ma ona zastosowania do spółek prawa handlowego, a więc możliwe jest udostępnienie żądanych materiałów tylko odpłatnie. Jednocześnie organ podał, że szacowany jego koszt wynosi 65.252 zł. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. skarżący wniósł "odwołanie" od powyższej "decyzji". Stwierdził w nim, że pismo z dnia [...] października 2015 r. jest w istocie decyzją, o której mowa w art. 40f ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), dalej zamiennie P.g.k., ponieważ miedzy stronami zaistniał spór co do odpłatności danych objętych wnioskiem, zaś pismo to zawiera minimalne elementy decyzji. Podniósł ponadto, że art. 2 ust. 3 ustawy ma zastosowanie do spółek prawa handlowego niebędących organami administracji rządowej, które na podstawie szczególnej delegacji ustawowej, w związku z realizacją swoich zadań, są obowiązane zarówno do przekazywania, jak i odbierania informacji określonych w ustawie.
Skarżący nie jest zatem spółką, o której mowa w tym przepisie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W jego uzasadnieniu podał, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie wydał decyzji, o której mowa w art. 40f ust. 1 P.g.k., ponieważ nie rozstrzygał sprawy nieodpłatnego udostępnienia danych, lecz dokonał czynności materialno-technicznej, wyrażając swoje stanowisko w piśmie.
Spółka wniosła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 § 1 K.p.a. i art. 104 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 40f ust. 1 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b P.g.k. W uzasadnieniu wyraziła pogląd, wedle którego błędne jest przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie organ nie rozstrzygał o nieodpłatnym udostępnieniu danych z zasobu geodezyjnego, bo zaistniał spór w tej materii, jaki podlega rozstrzygnięciu w tej formie, a wspomniane pismo spełnia wymogi decyzji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, iż z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 P.g.k., właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną.
Zatem decyzja oparta o art. 40f ust.1 tej ustawy może dotyczyć: po pierwsze - sporu co do wysokości należnej opłaty, po drugie - sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącej Spółki, że miedzy stronami zaistniał spór co do wysokości należnej opłaty. Pismo organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. stanowiło bowiem informację o tym, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest zwolniona z obowiązku uiszczenia opłaty za udostępnienie materiałów pochodzących z zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz informowało o szacunkowej wysokości tej opłaty. Jak wskazał Sąd meriti przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od pisma z dnia [...] października 2015 r., wydane w trybie art. 134 K.p.a., które jest rozstrzygnięciem formalnym.
Z tych względów zarzuty skargi wskazujące na uchybienie wymienionym przepisom prawa materialnego nie mogły podlegać ocenie w tym postępowaniu. Biorąc pod rozwagę wszystkie wyżej przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w opisanym wyroku.
Zaskarżyło go skargą kasacyjną Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w W., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 134 w zw. z art. 104 § 1 i 2, a także art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w powiązaniu z art. 7 i art. 8 K.p.a., polegające na:
- - przyjęciu, iż pismo Naczelnika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej działającego w imieniu Starosty W. z dnia [...] października 2015 r., uzupełnione pismem tego organu z dnia [...] października 2015 r., nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy tymczasem dokumenty te zawierają wszystkie elementy konieczne do uznania ich za indywidualny akt administracyjny (z tym że wadliwy co do formy), czyli:
- a) oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt (Starosta W., w którego imieniu dział Naczelnik odpowiedniej jednostki starostwa),
- b) wskazanie adresata aktu (skarżący),
- c) rozstrzygnięcie o istocie sprawy (odmowa nieodpłatnego udostępnienia zasobów geodezyjnych i kartograficznych) oraz
- d) podpis osoby reprezentującej organ administracji (Naczelnik właściwej jednostki Starostwa - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej), oraz
- - na uznaniu, że między skarżącym a organami obu instancji nie istniał spór co do wysokości należnej opłaty za udostępnienie wnioskowanych materiałów z zasobu, w sytuacji gdy skarżący domagał się ich nieodpłatnego udostępnienia, zaś organ I instancji (co zaaprobował organ odwoławczy) poinformował go o możliwości wyłącznie odpłatnego udostępniania, a także
- - najprawdopodobniej błędnej wykładni art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne polegającej na przyjęciu, iż właściwy organ nie wydaje decyzji administracyjnej tam przewidzianej w przypadku zakwestionowania prawa wnioskodawcy do nieodpłatnego otrzymania materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego (w oparciu o jedną z podstaw wymienionych w art. 40a ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), gdy tymczasem w rzeczywistości jest to rozstrzygnięcie sporu w zakresie wysokości opłaty, co łącznie doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd I instancji prawidłowości zaniechania (poprzestanie na zastosowaniu art. 134 K.p.a.) przez organ odwoławczy merytorycznego rozpatrzenia prawy w zakresie prawa skarżącego do nieodpłatnego otrzymania wnioskowanych materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który to aspekt winien być oceniony przy prawidłowym ustaleniu, że w sprawie wystąpił spór co do wysokości opłaty (konieczności jej uiszczenia), jaki został rozstrzygnięty decyzją administracyjną (aczkolwiek wadliwą w zakresie formy), co niewątpliwe miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu zarzuty te rozwinął, akcentując nadto, że postępowanie w przedmiotowej materii toczy się od wielu lat, a spór sprawdza się do kwestii odpłatności żądanych danych z zasobu geodezyjnego, czyli podlega rozpatrzeniu i załatwieniu w drodze decyzji, zatem uznanie jej braku pozbawia stronę możności kontroli działania organu administracji. Spór powstał na tle wykładni art. 15 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, dlatego musiała odnieść skutek.
Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami zarzutów skargi kasacyjnej.
Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć nadto należy, że w myśl art. 176 § 2 P.p.s.a., poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna, mimo werbalnego powołania tylko podstawy naruszenia przepisów postępowania, wskazała również na naruszenie prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, jednakże występujący w niniejszej sprawie problem prawny dotyczy zagadnienia, jakiego ocena, a więc i zarzutów podniesionych w kasacji, wymaga odniesienia się do istoty sporu, tj. rozważenia, czy zasadnie przyjęto, iż między stronami postępowania nie zawiązał się spór co wysokości należnej opłaty za udostępnienie wnioskowanych materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz czy został on rozstrzygnięty decyzją. Od tej konkluzji zależy bowiem ocena zasadności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Zatem zarzuty uchybień prawu materialnemu w zasadzie stanowią tylko ilustrację rozważań, a pierwszorzędnym wzorcem badania legalności jest art. 134 K.p.a.
Merytoryczne rozważania należy poprzedzić wyjaśnieniem, iż ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897) do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), został wprowadzony art. 40f, zgodnie z którego ust. 1 w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przepisem tym wprowadzono więc nowy rodzaj spraw z zakresu geodezji i kartografii rozstrzyganych w formie decyzji (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. I OW 36/16, publ. CBOSA). Postępowanie w tych sprawach może być wszczynane w dwóch sytuacjach: po pierwsze w razie sporu co do wysokości opłat za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz po drugie w razie sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu.
Jak wynika z akt sprawy pismem już z dnia [...] października 2014 r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w W. wystąpiło do Starosty W. o nieodpłatne udostępnienie w postaci elektronicznej wskazanych w tym piśmie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Kolejnymi pismami Spółka ta zwracała się do organu o rozpatrzenie jej wniosku, natomiast organ z taką samą konsekwencją uznawał, iż z uwagi na to, że art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne nie ma zastosowania do spółek prawa handlowego, brak jest podstaw prawnych do nieodpłatnego udostępnienia Spółce żądanych informacji.
Co więcej, organ udzielił odpowiedzi, od której został złożony środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ([...] stycznia 2015 r.), jakiemu nie nadano żadnego biegu. Podobnie zresztą jak "odwołaniu" z dnia [...] lipca 2015 r. od "decyzji" (pisma) z dnia [...] czerwca 2015 r. Podaniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Spółka po raz kolejny ponowiła swoje żądanie, składając je tym razem na właściwym formularzu, określonym Rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru dokumentu obliczenia opłaty (Dz. U. z 2014 r., poz. 917).
Zatem co najmniej od tej daty formalnie wszczęto postępowanie obligujące organ do jego załatwienia. W odpowiedzi organ ponownie odmówił nieodpłatnego udostępnienia żądanych materiałów, przesyłając jednocześnie szacowaną kalkulację kosztów ich udostępnienia na kwotę 65.252 zł, która wynika z Dokumentu Obliczenia Opłaty z [...] września 2015 r. Nie sposób zatem uznać, jak przyjął to Sąd I instancji, iż między Spółką a organem administracji nie zawiązał się spór co do wysokości opłat za udostępnienie żądanych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W sposób oczywisty wynika to z przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych, mających odzwierciedlenie w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym. Skoro więc taki spór miał miejsce, to organ administracji winien, na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydać decyzję administracyjną.
Zatem rzeczą Sądu meriti było dokonanie oceny czy pismo z dnia [...] października 2015 r. stanowi decyzję administracyjną, z uwzględnieniem tych zdarzeń i utrwalonego stanowiska doktryny i orzecznictwa co do minimalnych wymogów, jakie winna spełniać decyzja administracyjna. To bowiem pozwoli na konkluzję, czy organ odwoławczy słusznie stwierdził niedopuszczalność odwołania, czy też winien był je rozpatrzeć merytorycznie. Tymczasem Sąd ten uchylił się od poprawnej i pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Naruszył tym samym podniesione w kasacji art. 134 i art. 151 P.p.s.a. W tym miejscu trzeba tylko dodać, że w tej sytuacji rozstrzyganie, czy do Spółki ma zastosowanie art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, uznać należy za przedwczesne, skoro organ odwoławczy tej kwestii nie rozważał.
Nadto, że nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jakkolwiek skąpe, to zawiera wymagane tym przepisem elementy, które pozwalają na ustalenie stanu faktycznego, na podstawie kjakiego Sąd meriti rozpoznał sprawę, odtworzenie jego toku rozumowania, a więc w konsekwencji na dokonanie kontroli instancyjnej.
Z przytoczonych powodów zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, przy czym z uwagi na niewyjaśnienie istoty sprawy została ona przekazana do ponownego rozpoznania. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Na koszty postępowania składają się: opłata kancelaryjna za odpis wyroku z uzasadnieniem w kwocie 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie skargi kasacyjnej w wysokości 180 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien zbadać, czy pismo Starosty W. z dnia [...] października 2015 r., uzupełnione pismem z dnia [...] października 2015 r., nie stanowi w swej istocie decyzji administracyjnej zapadłej w sporze pomiędzy wnioskodawcą a organem co do wysokości opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na wniosek z dnia [...] października 2014 r. oraz czy w związku z tym zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
- - ---------------------- 8