Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2921/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt: II SAB/Lu 12/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [..] z siedzibą w L. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał [..] S.A. w L. do rozpoznania wniosku z dnia 17 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt po uprawomocnieniu się wyroku, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od [..] S.A. w L. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, w punkcie czwartym oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2017 r. Prezes Zarządu Fundacji [..] z siedzibą w L. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytanie, czy [..] S.A. wynajmuje powierzchnie biurowe (wg stanu na dzień rozpatrzenia wniosku). W przypadku odpowiedzi twierdzącej wniesiono o przesłanie treści umów wynajmu, a jeżeli to nie jest możliwe, wniesiono o wskazanie: a) lokalizacji wynajmowanej powierzchni; b) nazwy wynajmującego; c) powierzchni użytkowej dla poszczególnych lokalizacji; d) kwoty brutto wynajmu za m2 dla poszczególnych lokalizacji; e) kwoty oraz tytułów innych opłat związanych z wynajmowaniem w przeliczeniu na kwotę brutto za m2 dla poszczególnych lokalizacji; f) miesięcznych kosztów wynajmu za miesiąc czerwiec 2017 r. z rozbiciem na poszczególne lokalizacje.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że powyższe informacje nie stanowią informacji publicznej, jednocześnie wskazując jednak, że koszty ponoszone z tytułów zawartych umów najmu lokali ujęte są zbiorczo w sprawozdaniu finansowym przygotowywanym za dany rok obrotowy.

Fundacja [..] w L. wniosła skargę na bezczynność Spółki, podnosząc, że nie udzielono jej prawidłowej odpowiedzi na wniosek. W ocenie Fundacji Spółka, w której 100 % udziałów posiada spółka Skarbu Państwa [..] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a o taką informację występowano we wniosku. Skarżąca podniosła także, że w BIP nie odnaleziono sprawozdania finansowego Spółki, o którym mowa w piśmie z dnia 31 sierpnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę [..] S.A. z siedzibą w L. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu szeroko prezentując swoje stanowisko o braku podstaw do uznania żądanej informacji za publiczną, Spółka podkreśliła, że nie dopuściła się bezczynności, prawidłowo reagując, udzielając odpowiedzi na piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wykonywania zadań publicznych nie można uzależniać od przekazywania na ten cel środków publicznych na ich realizację. W ocenie Sądu I instancji istnieją sytuacje, w których nakłada się na określone podmioty obowiązek realizacji zadań publicznych, obligując je do ich finansowania z własnych środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdził, że Spółka jest także podmiotem, w którym dominującą pozycję ma Skarb Państwa, skoro z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że wyłącznym posiadaczem akcji [..] S.A. jest [..] S.A., której większościowym udziałowcem posiadającym 57,39 % akcji jest Skarb Państwa.

Oceniając charakter informacji objętej wnioskiem Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej i co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Z tego względu informacją publiczną jest także informacja dotycząca rozwiązań organizacyjnych służących realizacji ustawowych zadań Spółki. Powyższe dodatkowo, w ocenie Sądu, potwierdza oświadczenie Spółki, że koszty ponoszone z tytułu zawartych umów najmu lokali są zbiorczo ujęte w sprawozdaniu finansowym i są one jawne oraz powszechnie dostępne. W takiej zaś sytuacji zaszły podstawy do uznania bezczynności organu, skoro wniosek nie został rozpatrzony w wymaganym terminie, w sposób zgodny z jedną z przewidzianych w ustawie form działania.

Sąd zauważył także, że wniosek skarżącej dotyczył nie tylko kosztów związanych z wynajmem, lecz również innych informacji (np. lokalizacji wynajmowanych pomieszczeń biurowych, nazwy wynajmującego, treści umów), a do tej części żądania Spółka nie odniosła się wcale. Oceniając zaistniałą bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skoro wynikała ona z błędnego uznania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

W zakresie żądania zasądzenia kwoty pieniężnej na rzecz Fundacji, Sąd uznał wniosek za bezzasadny nie dopatrując się okoliczności uzasadniających żądanie, szczególnie wobec braku podstaw do uznania bezczynności za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] S.A. z siedzibą w L. zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. - art. 106 § 3, § 4 i § 5, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, w tym pominięcie odniesienia się do stanowiska Spółki wskazanego w odpowiedzi na skargę, w którym Spółka podniosła, iż żądane informacje nie mieszczą się w ramach realizacji zadań publicznych oraz brak oceny zadań Spółki wskazanych w art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 7 oraz art. 9c ust. 3 ustawy Prawo Energetyczne, wskutek czego Sąd I instancji błędnie przyjął, że żądane przez Skarżącą informacje stanowią informację publiczną, a następczo nieprawidłowo orzekł o bezczynności Spółki w zakresie udzielenia informacji publicznej,
3. - art. 106 § 3, § 4 i § 5, art. 113 i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia przyjętej przez Sąd podstawy dokonanych ustaleń faktycznych i prawnych, tj. wyjaśnienia podstaw przyjęcia, że "informacją publiczną jest także informacja dotycząca rozwiązań organizacyjnych służących realizacji zadań ustawowych Spółki", w tym w szczególności poprzez brak jakiegokolwiek zdefiniowania, w kontekście przesłanek ustawowych, nienormatywnego pojęcia "rozwiązania organizacyjnego", a następnie skonfrontowania tak ustalonego zakresu z przedmiotem żądania Skarżącej. Z czego można wnioskować, że Sąd a priori uznał żądanie Skarżącej, a ustalenie to przeprowadził bez wskazania przyczyn takiej kwalifikacji, co uniemożliwia kontrolę orzeczenia.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania w ocenie strony skarżącej kasacyjnie spowodowały, że na podstawie uzasadnienia orzeczenia nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji wydając orzeczenie w niniejszej sprawie, a wada ta zasadniczo nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 i ust. 2 i precyzującego do art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego poprzez ich nienależytą wykładnię, co spowodowało błędne zakwalifikowanie wnioskowanych przez skarżącą informacji, jako stanowiących informację publiczną podczas gdy żądane informacje nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej, ze względu na fakt, że nie są nośnikiem informacji o sprawach publicznych, nie wiążą się bezpośrednio z wykonywaniem zadań publicznych, dysponowaniem majątkiem publicznym oraz finansowaniem wydatków na wynajem pomieszczeń z publicznych źródeł w postaci np. dotacji, dofinansowania. Błędna wykładnia przepisu miała istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa kwalifikacja żądanych informacji jako niestanowiących informacji publicznej nie doprowadziłaby do stwierdzenia bezczynności Spółki, a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na tym przepisie rozstrzygnięcia, pomimo wystąpienia przesłanek oddalenia skargi (brak przesłanek do uznania żądanych od [..] S.A. jako informacji posiadających walor informacji publicznej).

Uzasadniając powołane zarzuty w zakresie naruszeń przepisów postępowania podniesiono, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 141 § 4 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro Sąd nie wyjaśnił, z jakich powodów uznaje, że informacją publiczną jest informacja dotycząca rozwiązań organizacyjnych Spółki, co z kolei powoduje, że nie można ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji uznając, że wniosek zasadniczo dotyczący wynajmowania powierzchni biurowych należało zakwalifikować jako wniosek o informację publiczną.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że wykonuje zadania publiczne określone ustawą Prawo energetyczne, co nie oznacza, że z tego względu zobowiązana jest do udostępniania wszelkich informacji jej dotyczących. W ocenie Spółki obowiązek udostępnienia informacji publicznej może zaistnieć w zakresie zadań "użyteczności publicznej" lub w przypadku finansowania działań Spółki ze środków publicznych. Aspekty działalności Spółki będące przedmiotem wniosku nie pozostają zaś w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań o charakterze publicznym. Wynajem powierzchni biurowej związany jest bowiem z typową działalnością zarządczą, którą można przypisać każdemu podmiotowi gospodarczemu.

Co więcej, nie można także uznać, aby informacje żądane we wniosku odnosiły się do gospodarowania mieniem publicznym, czy wydatkowaniem środków publicznych, skoro Spółka nie jest podmiotem finansowanym z budżetu Państwa. Wysokość kosztów usług dystrybucyjnych świadczonych przez Spółkę jest natomiast regulowana i zatwierdzona przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew dokonanej przez Sąd ocenie, odniosła się do wszystkich żądań wniosku, wskazując w piśmie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i jednocześnie informując, że informacje o kosztach ponoszonych przez Spółkę z tytułu zawartych umów najmu lokali ujęte są zbiorczo w sprawozdaniu finansowym przygotowywanym za dany rok obrotowy.

Podsumowując Spółka stwierdziła, że ustalony w toku postępowania stan faktyczny nie jest pełny, a argumentacja uzasadnienia nie pozwala na ocenę przyjętych przez Sąd ustaleń, a także z uwagi na brak możliwości przypisania żądanym informacjom charakteru informacji publicznej – skarga kasacyjna powinna zostać uwzględniona.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie Fundacja [..] z siedzibą w L. ustosunkowała się w piśmie z dnia 25 lutego 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji.

W ramach obydwu sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 106 § 3, § 4 i § 5, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez brak w wyjaśnienia w tym uzasadnieniu całokształtu okoliczności faktycznych sprawy oraz brak wyjaśnienia podstawy dokonanych ustaleń faktycznych i prawnych. Tak sformułowane zarzuty prowadzą do wniosku, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było wytknięcie wad konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, które uniemożliwiają ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd, a tym samym uniemożliwiają kontrolę instancyjną orzeczenia.

W pierwszej kolejności Spółka braków w zakresie prawidłowej konstrukcji uzasadnienia wyroku upatruje w nieodniesieniu się do przeciwnego, wobec żądania skargi, stanowiska Spółki, zgodnie z którym informacje objęte żądaniem wniosku nie mieszczą się w zakresie realizacji zadań publicznych.

Tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie dawał podstaw do jego uwzględnienia.

Wskazać bowiem należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu była sprawa ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo realizując obowiązek wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a., w odniesieniu do rozstrzygania o podstawach uznania bezczynności organu w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, (str. 3 uzasadnienia wyroku), szeroko argumentując podstawy uznania Spółki za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz wniosku jako dotyczącego informacji o takim charakterze. Trudno tym samym przyjąć, aby Sąd pominął odniesienie się do stanowiska Spółki, w przekonaniu której informacje objęte wnioskiem nie mogły zostać uznane za informację publiczną.

Niezależnie zatem od przekonania skarżącej kasacyjnie o niesłuszności oceny dokonanej przez Sąd I instancji, wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wskazują, że poddano kontroli reakcję Spółki na wniosek Fundacji pod kątem spełnienia określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) – dalej u.d.i.p., wymogów dotyczących udzielania odpowiedzi na wniosek. Przypomnieć natomiast należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13).

Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa, jakie znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie Sąd ten przyjął i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Tym bardziej należy przyjąć, że nie będzie naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. pominięcie szczegółowego odniesienia się do wszystkich argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę.

Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji poprzez brak odniesień do kontrargumentów stawianych w odpowiedzi na skargę nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem w realiach niniejszej sprawy stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Ze wskazanych powyżej przyczyn (pomijając nieprecyzyjność wskazania przepisów), nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku oceny zadań Spółki wskazanych w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 955).

Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyjęcia przez Sąd I instancji, że "informacją publiczną jest także informacja dotycząca rozwiązań organizacyjnych służących realizacji ustawowych zadań Spółki". Nie ulega wątpliwości, że podstawę powołanego przez Sąd stwierdzenia stanowił wywód dotyczący szeroko pojmowanego pojęcia informacji publicznej oraz podstaw uznania, że Spółka jest organem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do jej udostępniania. Prezentowane w skardze kasacyjnej uzasadnienie obu postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania koncentruje się w istocie na kwestiach merytorycznych związanych z wykładnią prawa i jego stosowaniem i odnosi się wyłącznie do zakwestionowania podstaw przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że wniosek Fundacji dotyczył informacji o charakterze publicznym.

Tymczasem – jak wyżej wskazano - merytoryczne stanowisko Sądu stwierdzającego bezczynność Spółki w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej nie mogło zostać skutecznie podważone zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. przepisu, który określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego obligując ten sąd do takiego skonstruowania uzasadnienia, które ma pozwolić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na prześledzenie toku rozumowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie służyć ocenie prawidłowości wykładni prawa i jego stosowania, co można podważać w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej.

Prawidłowości konstrukcyjnej uzasadnienia wyroku, jak i poprawności wykładni prawa i jego stosowania, ani stanowiska Sądu stwierdzającego bezczynność Spółki w udzieleniu prawidłowej odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej nie można było również skutecznie zwalczać powiązanymi z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzutami naruszenia art. 106 § 3, § 4 i § 5, art. 113 § 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a.

Do wskazanych wyżej przepisów w ogóle nie odniesiono się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tymczasem normy zakodowane w art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. dotyczą zakresu i sposobu prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego. W realiach niniejszej sprawy i w świetle stanowiska strony skarżącej kasacyjnie zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nie mógł być skutecznie oparty o powołane przepisy. Trudno bowiem przyjąć, że domniemane pominięcie stanowiska Spółki prezentującej odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego mogłoby być zwalczane zarzutem – prawdopodobnie - nieskorzystania przez Sąd z fakultatywnej kompetencji do przeprowadzenia z urzędu dowodu (z bliżej nieokreślonego dokumentu) bądź zarzutem pominięcia faktu notoryjnego, którego istnienie miałoby przesądzać a limine o bezzasadności wniesionej skargi. W sposób oczywisty pozostaje poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. skoro w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie nie zaistniały okoliczności do jego stosowania.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. powiązany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl art. 113 § 1 p.p.s.a. "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną", co oznacza, że przepis ten reguluje jedną z kompetencji Przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Przepis ten może być naruszony tylko wtedy, kiedy Przewodniczący nie wyda w ogóle zarządzenia o zamknięciu rozprawy lub też gdyby je wydał, kiedy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Ewentualne wady pisemnego uzasadnienia wydanego orzeczenia, a więc nieuwzględnienie w treści uzasadnienia niezbędnych elementów same przez się nie stanowią o naruszeniu przepisu kompetencyjnego, umożliwiającego zamknięcie rozprawy bądź automatycznie o niezrealizowaniu obowiązku wyjaśnienia sprawy. Powiązanie zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogło tym samym skutecznie podważyć merytorycznego stanowiska Sądu w zakresie podstaw do stwierdzenia bezczynności zobowiązanej Spółki w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej w niniejszej sprawie.

W sposób wskazywany w skardze kasacyjnej – w treści jej zarzutów, jak i uzasadnieniu - nie mogła także zostać naruszona norma wynikająca z art. 133 § 1 p.p.s.a. ani samodzielnie ani także w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wątpliwości skarżącej kasacyjnie co do prawidłowości uznania informacji objętej wnioskiem za informację publiczną nie dowodzą naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu lub czynności bądź rozpoznając skargę na bezczynność sąd ocenia zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.).

W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd wyda wyrok, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji analizując i oceniając znajdującą się w aktach dokumentację nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Tym bardziej zarzutem naruszenia tego przepisu nie można było w realiach niniejszej sprawy skutecznie zwalczać merytorycznego stanowiska sądu w zakresie oceny bezczynności organu w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 i precyzującego do art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 220). Przede wszystkim nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów Prawa energetycznego poprzez ich błędną wykładnię, skoro Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów w realiach niniejszej sprawy, ani ich nie stosował. Nie mógł zatem naruszyć norm powołanych w art. 4 ust. 1 i 2 Prawa energetycznego, określających zadania i obowiązki przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie przesyłania i dystrybucji paliw i energii. Z tych samych przyczyn nie mogło dojść także do naruszenia norm (pomijając brak precyzji w sformułowaniu zarzutu) wskazanych w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego.

Z kolei wykładnia wskazanych przepisów u.d.i.p. i Konstytucji RP dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, skoro zdaniem Sądu "co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną" (...) definiowaną "jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (...) O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Z tego względu informacją publiczną jest także informacja dotycząca rozwiązań organizacyjnych służących realizacji ustawowych zadań Spółki".

Takie ogólne stanowisko Sądu, akcentujące "co do zasady" bezpośredniość związku określonej informacji z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jako kryterium uznania określonej informacji za informację publiczną, jest wynikiem prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów u.d.i.p. i Konstytucji RP. Ogólne stanowisko Sądu I instancji nie pozostaje również w sprzeczności z poglądami orzecznictwa przytaczanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów jako konsekwencja ich błędnej wykładni nie mógł być zatem skuteczny w realiach niniejszej sprawy.

Oczywiście zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego może być skuteczny także w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje sposobu wykładni prawa (albo kwestionuje je nieskutecznie) ani ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a podważa jedynie prawidłowość samego procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego i norm prawnych. Nie oznacza to jednak dopuszczalności skutecznego kwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego i w zakresie wykładni prawa zarzutem jego niewłaściwego zastosowania.

Tymczasem analiza podniesionego zarzutu prawa materialnego wykazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie podważa skutecznie wykładni prawa, a w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego kwestionuje ocenę stanu faktycznego sprawy. Podnosi bowiem, że doszło do "błędnego zakwalifikowania wnioskowanych przez skarżącą informacji, jako stanowiących informację publiczną". W istocie zatem kwestionuje ocenę treści jednego z najistotniejszych elementów stanu faktycznego tej sprawy, tj. konkretnego wniosku z dnia 18 sierpnia 2017 r. o udostępnienie określonej w nim informacji.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie żądane informacje nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej, a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności Spółki, co z kolei w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez jego nieuprawnione zastosowanie. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie podnoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z nieprecyzyjnie powołanym przepisem art. 6 ust. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie odnosi się de facto do błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej, lecz poddaje pod wątpliwość kwalifikację żądanych informacji jako mogących dotyczyć publicznej sfery działalności Spółki. W skardze kasacyjnej nie podważono dokonanej przez Sąd wykładni pojęcia informacji publicznej jako każdej wiadomości wytworzonej przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się bowiem wokół braku podstaw do uznania, że żądane we wniosku informacje pozostają w związku z wykonywaniem nałożonych na Spółkę zadań o charakterze publicznym oraz braku podstaw do uznania, że odnoszą się do gospodarowania przez Spółkę mieniem publicznym. Na marginesie wskazać należy, że podstawę rozstrzygnięcia Sądu uznającego Spółkę za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej stanowił art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine u.d.i.p., a więc dotyczący osób prawnych, w których dominującą pozycję ma Skarb Państwa, tj. kategorii podmiotów alternatywnej dla podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.

Tym samym nie mógł być także uzasadniony zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w wyniku dokonania jego błędnej wykładni. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarżąca kasacyjnie sama przyznaje, że jest podmiotem należącym do grupy podmiotów wymienionych w tym przepisie (chociaż nie nawiązuje do treści ujętej końcowo w przepisie, a więc kwestii zobowiązania osób prawnych, w których m.in. Skarb Państwa ma pozycję dominującą). Kwalifikacja żądania wniosku jako dotyczącego informacji publicznej nie mogła być więc podważona skutecznie zarzutem dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Niezrozumiały był w realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia prawa materialnego w wyniku błędnej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., statuujący wzajemne relacje u.d.i.p. oraz innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Przypomnieć należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu była ocena, czy w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej doszło do prawidłowej, a więc znajdującej oparcie w przepisach u.d.i.p., reakcji na wniosek. Nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego skutkowała uznaniem za bezzasadny zarzut naruszenia (nieprecyzyjnie powołanego) art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc przepisu postępowania.

Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.