Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 sierpnia 2014 r., I SA/Wa 923/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez organy obu instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość, zaś Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania T. i P. P., zaskarżoną utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jednakże organ odwoławczy nie dostrzegł, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2012 r. narusza art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z jego treścią pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Celem tej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma ugruntowane poglądy zarówno na sprawę. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.
Ponadto należy (uchwała 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09), że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie dotyczy piastuna funkcji ministra i innych jednoosobowych organów administracji. Ma natomiast zastosowanie, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu (por. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., I OSK 1525/10, z 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, z 23 lutego 2012 r., II GSK 63/11 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 8 lutego 2012 r., II SA/Wa 659/11).
Decyzja Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2012 r. została podpisana przez M. C. – Kierownika Oddziału w Wydziale Nieruchomości Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego. Pracownik ten orzekał już w sprawie (jego podpis widnieje na uchylonej przez Ministra decyzji z [...] września 2011 r.). M. C. nie pełni funkcji jednoosobowego organu administracji. Zatem w przedmiotowej sprawie, w wyniku podpisania decyzji wydanej po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa, przez tego samego pracownika organu, który już raz orzekał w sprawie, doszło do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa, czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Utrzymując w mocy decyzję z [...] grudnia 2012 r., Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Naruszenie art. 24 kpa daje podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 kpa), co obligowało Sąd do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wobec naruszenia obowiązku wyłączenia pracownika z uwagi na jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;
- 2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja Ministra
Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji organu wojewódzkiego i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 24 § 1 k.p.a. określa przesłanki obligatoryjne wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie administracyjnej. Zgodnie z art. 19 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2009 r. Nr 31, poz. 206 ze zm.) wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust.
- 1. Nadto, podstawą prawną do upoważniania przez wojewodę pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu jest art. 268a k.p.a.
Jedną z przesłanek wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przesłanka ta ewidentnie ukierunkowana jest na związek pracownika ze sprawą. Należy zatem od udziału w sprawie wyłączyć takiego pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka ta będzie miała zastosowanie w odniesieniu do ministrów i samorządowego kolegium odwoławczego, od których decyzji nie służy odwołanie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. został znowelizowany z dniem 11 kwietnia 2011 r. na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., P 57/07.
Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania administracyjnego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2013 r., II GPS 4/12, LEX nr 1271759).
W warunkach rozpoznanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał, udział pracownik, który miał obowiązek wyłączenia się z udziału. Podstawa taka miałaby miejsce w sytuacji zmiany pracy przez pracownika organu I instancji, który po podpisaniu takiej decyzji przeszedłby do organu II instancji i tam rozstrzygał w tej samej sprawie (por. wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07, LEX nr 467043).
W niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji uzasadniającej wyłączenie się pracownika organu w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzja Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2012 r., nr [...], zapadła w wyniku uchylenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2012 r. decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] września 2011 r. Treść przepisów dotyczących wyłączenia pracownika nie zobowiązuje organów administracji do wyłączania się pracowników w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy na skutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Tym samym niezasadne było wyłączenie pracownika organu administracji, który brał udział w wydaniu decyzji z [...] września 2011 r., nr [...], uchylonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2012 r.
Konsekwencją tego jest również błędne zarzucenie organowi II instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak już bowiem wskazano nie było podstaw do wyłączenia pracownika organu wojewódzkiego, przez co też nie było podstaw do uchylenia decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.
Zgodnie z o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nie oznacza to jednak, jak chce tego Sąd I instancji, iż przepis ten wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji (w tym wypadku Wojewody Podkarpackiego) na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji" - por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II OSK 446/15. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela tę przytoczoną ocenę prawną, ponieważ rozpoznanie sprawy po raz kolejny, na skutek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.) nie jest rozpoznaniem sprawy na skutek wniesienia odwołania od pierwszego jej rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ma również uzasadnione podstawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przytoczonego przepisu Sąd uznał fakt, że stwierdzone naruszenie prawa miało miejsce bez udziału skarżącego.