Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 11 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2121/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], znak [...], negatywnie opiniujące pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiących działki o nr ew. [...], [...], [...] położone w obrębie [...] gm. [...]. W uzasadnieniu postanowienia powołano się na plan zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] stycznia 2004 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] i określenie w nim minimalnej szerokości drogi stanowiącej ul. [...] - 10 m. W ocenie organów obu instancji, jakkolwiek wstępny projekt podziału przewiduje powstanie działek o dopuszczalnych parametrach to jednak "nie przewiduje wydzielenia gruntu przewidzianego pod poszerzenie pasa drogi "D" (drogi dojazdowe) do projektowanych i istniejących działek o szerokości 10 w liniach rozgraniczających".
W konsekwencji organy przyjęły, że koncepcja podziału zawarta na wstępnym projekcie podziału nieruchomości stanowiących działki o nr ew. [...], [...], [...] jest niezgodna z przepisami prawa miejscowego.
Oddalając skargę C. P. Sąd I instancji przytoczył treść stosownych przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz.
65) i stwierdził, że podział nieruchomości, aby odpowiadał przepisom prawa, powinien być zgodny z prawem miejscowym w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przy tym każda nowo powstała działka gruntu winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. W sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na nieruchomości objętej wnioskiem o podział przewiduje powstanie drogi publicznej, to wówczas (w zależności od konfiguracji zaproponowanej we wstępnym projekcie podziału) w miejsce drogi wewnętrznej bądź poza drogą wewnętrzną - w toku podziału wydziela się dodatkowo działkę gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie dróg już istniejących. Opiniując wstępny projekt podziału organ administracji może zatem uzależnić pozytywną opinię o podziale od konieczności wydzielenia odpowiedniej liczby dróg wewnętrznych bądź publicznych lub też i tych i tych – w zależności od tego co w zakresie dróg publicznych (ich położenia czy wielkości pasa drogowego) narzuca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że co do zasady, w trakcie procedury podziału nieruchomości organ opiniujący wstępny projekt podziału może narzucić zarówno obowiązek wydzielenia działek gruntu pod drogi wewnętrzne jak i osobnych działek pod drogi publiczne. Ustawodawca uznał tu, że w sytuacji gdy podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela (bądź użytkownika wieczystego) to przy tej okazji należy wydzielić również działkę gruntu na poczet planowanej drogi publicznej. Taki zabieg ma na celu zastąpienie i wyprzedzenie koniecznej w trakcie realizacji planu miejscowego - procedury wykupu lub wywłaszczenia. W odróżnieniu bowiem od działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne, działki wydzielone pod drogi publiczne na skutek podziału zmieniają właściciela (na rzecz podmiotu publicznoprawnego) - a dotychczasowemu właścicielowi przysługuje stosowne odszkodowanie za odjęcie prawa własności. Ta sama zasada dotyczy poszerzenia drogi już istniejącej – o ile przewiduje to dany plan miejscowy. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie bądź krajowe - przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału staje się ostateczna. Interpretacja planu miejscowego nie nastręcza trudności gdy w określonym przypadku przewiduje on na danym terenie poszerzenie bądź przedłużenie drogi już istniejącej i zakwalifikowanej w odpowiedniej formie do jednej z wymienionych w ustawie o drogach publicznych kategorii dróg publicznych. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. W kontrolowanej sprawie skarżący nie kwestionuje, że droga, której minimalne parametry w planie miejscowym zostały określone na szerokość 10 m – jest drogą publiczną. W świetle ugruntowanego orzecznictwa nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Wobec tego dopóki niekorzystne dla skarżącego unormowania mpzp nie zostaną podważone w przewidziany prawem sposób, nie mogą być one skutecznie kwestionowane w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości. Wstępny projekt podziału zaproponowany przez skarżącego nie przewiduje wydzielenia jakiejkolwiek działki pod poszerzenie drogi już istniejącej ani wydzielenia działki w mniejszym rozmiarze z wykorzystaniem w przyszłości działki usytuowanej naprzeciwko jego nieruchomości. Wydzielenie działki pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostaje poza sferą wnioskowania właściciela dzielonej nieruchomości. Następuje to w sytuacji, gdy wniosek o zatwierdzenie projektu podziału wywodzi się z inicjatywy właściciela, a nie jedynie wówczas gdy właściciel nieruchomości zgłosi wniosek o wydzielenie osobnej działki pod przewidziane w mpzp poszerzenie drogi publicznej.
W sprawie nie ma też zastosowania art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż art. 93 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do ww. przepisu. Regulacja ta, gdy chodzi o określone w planie miejscowym poszerzenie drogi publicznej, dotyczy inwestycji planowanej dopiero w przyszłości, i została przewidziana przez ustawodawcę na wypadek prowadzenia postępowania podziałowego przez właściciela - celem przygotowania gruntu dla realizacji celu publicznego, tj. pod inwestycję drogową. Jak wskazano wyżej, "niezbędność danej nieruchomości dla określonego celu publicznego", jakim w tym wypadku jest poszerzenie drogi publicznej – została już "przesądzona" z chwilą wejścia planu miejscowego w życie. Oznacza to, że na etapie podziału nieruchomości skarżący w istocie kwestionuje prawo miejscowe w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bo to plan, a nie organ opiniujący wstępny projekt podziału, wyznacza niezbędność tej konkretnie nieruchomości pod poszerzenie istniejącej już drogi publicznej.
Na etapie opiniowania czy też zatwierdzania projektu podziału organ gminy (a następnie SKO) nie bada, jak ma to miejsce w typowej procedurze wywłaszczeniowej, czy plan miejscowy został prawidłowo uchwalony i czy jego przepisy pozostają w zgodzie z innymi przepisami rangi ustawowej. Tego typu badanie przepisów planu miejscowego pod kątem niezbędności ograniczenia prawa własności na potrzeby publiczne może mieć miejsce jedynie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący nie wykazał przy tym niesprzeczności wstępnego projektu podziału z częścią tekstową i częścią graficzną planu gminy [...] z 2004 r.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku C. P. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 220 ust. 15 pkt 1 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] stycznia 2004 r. zatwierdzającej miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, przez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego wniosku, że projektowany podział nieruchomości jest niezgodny z ustaleniami tego planu.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej ppsa, przez ograniczenie kontroli postanowienia organu odwoławczego do powierzchownej analizy przyjętego za jego podstawę stanu faktycznego i prawnego, chociaż plan miejscowy w tej mierze poza 10 m szerokością pasów drogowych nie wyznaczonych w nim dróg nie określa ich linii rozgraniczających ani nie ustala zasad rozbudowy drogi będącej ulicą [...], a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi mimo uchybienia przez organy obydwu stopni przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na niezgodnym z tym planem domniemaniu "przebiegu drogi symetrycznie po obu stronach osi istniejącego pasa drogowego".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność ta, w myśl art. 93 ust. 2 powołanej ustawy, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Według natomiast art. 93 ust. 4 zdanie pierwsze powołanej ustawy, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
W rozpatrywanej sprawie organy administracji i Sąd I instancji powołały się na zapis zawarty w § 220 ust. 15 pkt 1 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] stycznia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jadów, który stanowi, że dla dróg nie wyznaczonych w planie na terenach zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę plan ustala szerokość pasów drogowych w liniach rozgraniczających min. 10,0m i klasę "D" (drogi dojazdowe), uznając przy tym jest to planistyczne ustalenie drogi publicznej.
Cytowana treść § 220 ust. 15 pkt 1 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] stycznia 2004 r. nie jest jednak wystarczająca do uznania niezgodności w niniejszej sprawie wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami powołanego planu w rozumieniu art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem w planie miejscowym nie wyznaczono przebiegu drogi o klasie "D", to nie ma żadnych normatywnych podstaw do twierdzenia, że taka droga została wyznaczona akurat na nieruchomości stanowiącej w niniejszej sprawie przedmiot opinii o wstępnym projekcie podziału tej nieruchomości.
Ponadto, organy administracji i Sąd I instancji zgodnie uznały, że skarżący, wbrew ustaleniom planu miejscowego, nie wydzielił ze swojej nieruchomości działki gruntu o szerokości 5 m dla spełnienia wymogu zachowania szerokości 10 m w liniach rozgraniczających drogi publicznej o klasie "D", do której przylega dzielona nieruchomość. Z cytowanej wyżej treści § 220 ust. 15 pkt 1 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] stycznia 2004 r., nie wynika jednak, jakie jest planowane położenie linii rozgraniczających drogi o klasie "D" na nieruchomości skarżącego. Organy i Sąd I instancji nie wskazały przy tym, aby położenie tych linii zostało wyznaczone w graficznej części planu miejscowego.
Z art. 10 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) - przyjętym za podstawę do opracowania i podjęcia powołanej wyżej uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] stycznia 2004 r. - wynika natomiast, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Nieokreślenie w powołanym planie miejscowym linii rozgraniczających drogi o klasie "D" pozbawia podstaw do formułowania wobec skarżącego warunku, jaki przyjęto w negatywnej opinii o wstępnym projekcie podziału nieruchomości.
Nie znajduje również żadnego uzasadnienia twierdzenie Sądu I instancji o skutkach prawnych wynikających z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec przedmiotowej nieruchomości. Przepis ten w zdaniu pierwszym i trzecim stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne; przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Określona w cytowanej części powołanego art. 98 ust. 1 instytucja przejmowania działek gruntu na własność publiczną wydzielanych przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne stanowi formę wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Tymczasem, według art. 21 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jeżeli więc w art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, to brak określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających planowaną drogę publiczną w niniejszej sprawie wyklucza dopuszczalność zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zastosowanie w niniejszej sprawie tego przepisu w sposób określony przez Sąd I instancji, jako konsekwencji zachowania wymogów planu miejscowego, pozostaje w sprzeczności z treścią tego planu i jednocześnie narusza konstytucyjną ochronę własności oraz dopuszczalności wywłaszczenia tej własności na cele publiczne w sposób ustawowo wyznaczony.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.