Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 585/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Z. P. na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji; II. zasadził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] "2010" [winno być "2011"] r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), po sprostowaniu postanowieniem z dnia [...] 2012 r., Starosta [...] (dalej Starosta bądź organ I instancji), na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), art. 104 kpa i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ([t.j.] Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, dalej udp), odmówił M. S., R. S. i Z. P. zwrotu działki nr [...], o pow. 0,0152 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] w granicach wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] obr. [...].
W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że choć - jak ustalił w oparciu o zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody - nabyta przez Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia [...] 1976 r. Rep. [...] nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] obr. [...], mimo upływu 34 lat, nie została zagospodarowana na cel określony w niniejszej umowie (tj. pod budowę [...]), a tym samym zaistniała w stosunku do niej przesłanka zbędności wynikająca z art. 137 ust. 1 ugn, nie jest możliwy jej zwrot na rzecz uprawnionych osób, gdyż jak wynika z treści pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z [...] 2010 r. nr [...] (dalej pismo z [...] 2010 r.), znajduje się ona w pasie drogowym ulicy [...] w [...]. Tymczasem zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, wobec treści art. 2a udp i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną [Dz.
U. nr 133, poz. 872 ze zm.], nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej - mimo jej zbędności - jeśli w chwili orzekania o zwrocie jest ona częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Działka ta stanowi część trawnika i betonowego chodnika, przebiega też przez nią sieć wod. kan., gaz i elektryczność.
Odwołanie od decyzji z [...] 2011 r. wniosła M. S., zarzucając, że w dalszym ciągu Starosta nie wskazał daty, dowodu i podstawy prawnej uzasadniającej twierdzenie, że działka nr [...] wchodzi w pas drogowy ulicy [...]. Nadal nie wiadomo, na jakiej podstawie i od kiedy owa nieruchomość wywłaszczona na cel budowy publicznego szpitala stała się, według Starosty, częścią drogi publicznej. Takim dowodem nie może być pismo z [...] 2010 r., w którym fakt ten stwierdza się bez podania jakiegokolwiek dokumentu, daty i podstaw prawnych. Organ administracyjny nie może, bez podania uzasadnionej podstawy prawnej, przeznaczyć nieruchomości wywłaszczonej na budowę [...], na przebudowę ul. [...]. Z decyzji z [...] 2011 r., zdaniem odwołującej, niezbicie wynika, że do przebudowy ul. Szpakowej nie doszło do dnia dzisiejszego i bez znaczenia jest fakt, że ul. [...] jest drogą publiczną od 1986 r. Uchwała Rady Miasta [...], zaliczająca ją do kategorii dróg publicznych, nie oznaczała bowiem automatycznego włączenia działki nr [...] w jej pas drogowy. Zarzuciła też, że postępowanie trwa od 22.1.2001 r., organ przewlekle prowadzi postępowanie i nie ustalił, na jakiej podstawie prawnej organ ustalił, że dz. [...] wchodzi w pas drogowy.
Decyzją z [...] 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda bądź organ II instancji), na podstawie art. 9a ugn i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r.
Wojewoda wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak podstaw do kwestionowania zawartego w decyzji z [...] 2011 r. stwierdzenia, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość (obecnie oznaczona jako działka nr [...] nabyta przez Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia [...] 1976 r. Rep. [...], spełnia przesłankę zbędności na cel wywłaszczenia, którym była realizacja inwestycji pod nazwą budowa [...]. Z "Aneksu do informacji o terenie nr [...] z dnia [...] 1974 r. dla budowy [...]" i załącznika graficznego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...] 1975 r. nr [...] wynika, że na terenie omawianej działki nr [...] w ramach w/w inwestycji głównej, planowano dokonanie zmiany parametrów już istniejącej wówczas ul. [...], przez jej przebudowę, a konkretnie poszerzenie). Całość zgromadzonego materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że niniejsza inwestycja główna nie została ukończona w ciągu 10 lat od chwili nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa tj. do roku 1986 (świadczą o tym m.in. "Informacja w sprawie budowy [...] w [...]" z dnia [...] 1991 r. oraz strona z "Dziennika budowy nr IX", na której znajdują się wpisy z roku 1994 i 1996, potwierdzające odbiory prac tj. krycie dachu na budynku kuchni i budynku "E").
Skoro w/w kompleks szpitalny nie powstał w w/w terminach (zaprzestano jego realizacji) i nie był wówczas użytkowany, to brak jest tym samym argumentów przemawiających za tym, że działek przeznaczonych pod mającą mu służyć infrastrukturę (m.in. w postaci dróg dojazdowych) nie można uznać za spełniające przesłankę zbędności o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Jednocześnie fakt obecnego funkcjonowania na terenie jednego z obiektów pozostałych właśnie po niezrealizowanym [...], [...] nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia, gdyż, jak wskazują liczne dokumenty zgromadzone w sprawie, placówka ta powstała zdecydowanie później, niż wspomniany rok 1986, kiedy to minęło 10 lat od nabycia dawnej działki nr [...] przez Skarb Państwa.
Zaznaczył, że w piśmie z 2 sierpnia 2010 r. wskazano, że "działka nr [...] obr. nr [...] jedn. ewid. [...] wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...]". Z pozyskanego przez Starostę materiału dowodowego wynika, że Uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa Krakowskiego z dnia 7 lipca 1986 r. nr 10, poz. 84), w/w ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych - lokalnych miejskich (obecnie jest to droga gminna).
Organ II instancji wskazał na utrwalone i aktualne w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie możliwości zwrotu byłym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie stanowi część drogi publicznej. W wyroku z 12.2.2009 r., I OSK 361/08, Lex nr 516045, NSA stwierdził wyraźnie, że zgodnie z art. 2a udp, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a udp, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.
Powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ugn, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ugn, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a udp, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 2.9.2010 r., I OSK 1438/09, Lex nr 745018, gdzie wskazał, że jak wynika z art. 2 ugn, przepisy tej ustawy winny być tak stosowane, by nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw.
Do ustaw, o których mowa, zaliczyć należy m. in. ustawę o drogach publicznych. Dla rozpoznawanej sprawy znaczenia nabiera treść art. 2a udp, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jak to wielokrotnie podkreślano w judykaturze, przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. W konsekwencji z treści art. 2a udp wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (wyrok NSA z 12.2. 2009 r., I OSK 136/08, Lex nr 516045). Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności między podmiotami, o których mowa w art. 2a udp. Uprawnione jest twierdzenie, że wyeliminowana została dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom.
Nie ulega wątpliwości, że zwrot nieruchomości pociąga za sobą skutek w postaci zmiany stosunków własnościowych, co musi być wyłączone, jeśli jedną ze stron jest podmiot nieznajdujący się w katalogu podmiotów, o których mowa w art. 2a udp. Powyższy pogląd został podzielony w szeregu wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w tym m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 21.3.2011 r., II SA/Kr 1484/10 (cbosa) gdzie Sąd zauważył m.in., że rację mają organy wskazując, że ewentualny zwrot nieruchomości wywłaszczonej i zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ugn, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem. W takim bowiem przypadku osoba fizyczna nabyłaby nieruchomość stanowiącą część drogi publicznej.
Tym samym niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołującej, kwestionujących prawidłowość ustaleń Starosty na okoliczność tego, że przedmiotowa działa nr [...] faktycznie wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...], Wojewoda podał, że w świetle istniejącego w tym zakresie orzecznictwa NSA, brak podstaw do kwestionowania prawdziwości informacji odnośnie zasięgu pasa drogowego, przedstawionej przez zarządcę drogi (w tym wypadku ZIKiT w [...]) mimo, że stanowi on jednostkę organizacyjną Gminy [...], będącej stroną postępowania zwrotowego, w ramach którego kwestia zasięgu tego pasa jest wyjaśniana (wyrok WSA w Krakowie z 20.12.2010 r., II SA/Kr 1201/10, cbosa). Zasadność takiego stanowiska potwierdzają w pełni przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które przyznają zarządcy drogi (zgodnie z art. 19 ust. 5 udp "w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta", który z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 "może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy" - w tym wypadku jednostką tą jest właśnie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...]) bardzo szerokie uprawnienia i kompetencje w zakresie dotyczącym zarządzanej przez niego drogi (wymienione są one w art. 20, 20a i 20b - przykładowo zgodnie z art. 20 pkt 8 udp zarządca drogi wydaje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego).
Jak podkreśla się w doktrynie prawniczej "komentowana regulacja zawiera katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi. Katalog ten ma charakter otwarty, co oznacza, że zarządca drogi powinien realizować również inne zadania, o ile tylko mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji - planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg". W opinii organu fakt przyznania przez ustawodawcę zarządcy drogi tak szerokich uprawnień, w tym m.in. dotyczących kwestii związanych z określaniem granic pasa drogowego a także sposobu użytkowania nieruchomości znajdujących się w tych granicach, wyklucza możliwość negowania informacji podanej przez tego typu podmiot, jako istotnego dowodu w postępowaniu administracyjnym.
Niezależnie od powyższego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, organ odwoławczy pozyskał do akt sprawy aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową obszaru, na którym znajduje się stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania działka nr 337/5. Choć mapa ta nie zawiera wkreślonej granicy pasa drogowego (co do zasady bowiem tego typu mapy obrazują po prostu stan zagospodarowania i uzbrojenia terenu), to z jej treści można wywnioskować, że jest na niej zlokalizowany m.in. przylegający bezpośrednio do jezdni chodnik, jak również szereg podziemnych ciągów infrastruktury technicznej. W tym kontekście droga nie może być utożsamiana jedynie z jej wyasfaltowanym fragmentem przeznaczonym do ruchu pojazdów, ale również, zgodnie z art. 4 pkt 1 udp, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.
Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 2 udp). W świetle brzmienia art. 4 udp, w skład pasa drogowego wchodzą także m.in. chodnik oraz zieleń przydrożna.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję z [...] 2012 r. złożyła Z. P., zarzucając decyzji Wojewody niezgodność z prawem, a w szczególności naruszenie [art.] 153 ppsa przez niezastosowanie się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r., II SA/Kr 421/09 (dalej wyrok II SA/Kr 421/09). W wyroku II SA/Kr 421/09 Sąd wymienił szereg uchybień, jakich dopuściły się rozpatrując przedmiotową sprawę organy administracji publicznej. Dotyczyły one m. in. prawidłowości ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia, wyjaśnienia kwestii rozpoczęcia i zakończenia celu wywłaszczenia, w szczególności związków między inwestycją nazwaną [...] w [...], a innymi inwestycjami polegającymi na budowie w tym rejonie nowego szpitala, nazywanych w różnych okresach czasu Centrum Leczniczym [...] Służby Zdrowia w [...]- Podgórzu [...], Szpitalem w osiedlu Piaski Nowe - położony w Dzielnicy [...], Szpitalem w [...], Szpitalem [...], Szpitalem w osiedlu [...] oraz Szpitalem [...], jak również kwestii dróg.
W dalszym ciągu nie wyjaśniono, jaki szpital miał być wybudowany na przedmiotowym terenie oraz w jakim związku ta niezrealizowana budowa pozostaje ze Szpitalem [...], którego część, jak uważa WSA w Krakowie, funkcjonowała w 2002 r. Wojewoda nie odnosi się w zaskarżonej decyzji do kwestii, że celem pierwotnym do realizacji na wywłaszczonych nieruchomościach o powierzchni ponad 12 ha miał być szpital publiczny składający się z kompleksu 24 obiektów kubaturowych o łącznej powierzchni 44 029 m2. Mimo, że w zasadniczy sposób odstąpiono od realizacji projektu budowlanego stwierdzonego przejętym pozwoleniem na budowę z 31.3. 1983 r., a wprowadzone liczne zmiany nosiły również charakter istotny i wymagały zmiany pozwolenia na budowę, kierownik budowy M. S. złożył oświadczenie, że obiekt został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym bez żadnych odstępstw. Złożono wniosek o przeprowadzenie dowodu ze świadków.
Nie doszło do uzupełnienia materiału dowodowego. W praktyce Wojewoda w postępowaniu odwoławczym ograniczył się w zasadzie jedynie do próby uargumentowania, że działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym ul. [...], używając do tego jedynie uzyskanej informacji z Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu [...], zawartej w piśmie z 2 sierpnia 2010 r. i nie przedstawiając na potwierdzenie tego żadnych dowodów. Nadal nie wiadomo, na jakiej podstawie i od kiedy owa nieruchomość wywłaszczona na cel budowy publicznego szpitala, stała się według Wojewody częścią drogi publicznej. Takim dowodem nie może być pismo z 2 sierpnia 2010 r., w którym fakt ten stwierdza się bez podania jakiegokolwiek dokumentu, daty i podstaw prawnych. Uchwała Rady Miasta [...], zaliczająca działkę do kategorii dróg publicznych nie oznaczała automatycznego włączenia działki nr [...] w jej pas drogowy. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] winien wskazać pas drogowy ul. [...], w obszarze którego rzekomo znajduje się działka nr [...].
Wszystko wskazuje na to, że takiego pasa do dnia dzisiejszego nie wyznaczono geodezyjnie. W protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 4 września 2001 r. stwierdzono: "Na działce [...] stwierdzono trawnik, chodnik z betonu, dojście do budynku j. wyżej z 3 schodkami oraz drewniane, nowe ogrodzenie wys. ok. 70 cm oraz 1 gruszę starą i kilka krzewów ozdobnych" [k. 33-32v akt administracyjnych]. Brak w tym opisie jakiejkolwiek wzmianki o ul. [...]. Poza tym zarzuciła, że geodezyjnie nie wyznaczono pasa drogowego ul. [...].
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów, a także o poinformowanie organów zwierzchnich o celowym naruszaniu przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja z 6 lutego 2012 r. i decyzja z [...] 2011 r., naruszają art. 153 ppsa i dlatego należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Wojewoda w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania M. S., która wskazała między innymi, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i choć nie wskazała daty i sygnatury wyroku, to obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do tego zarzutu, tym bardziej, że Starosta w decyzji z [...] 2011 r. wskazał wyrok z 19 sierpnia 2009 r., II SA/Kr 421/09. Wojewoda pominął fakt wydania tego wyroku. Przedmiotem rozpoznania sprawy przez WSA zakończonego wydaniem wyroku II SA/Kr 421/09 był zwrot wywłaszczonych nieruchomości dotyczący dwu działek: nr [...] o pow. 0,0152 ha i nr [...] o pow. 0,0580 ha, obu położonych w tym samym obrębie nr [...] w [...], jed. ewid. [...].
Obecnie przedmiotem zwrotu jest tylko jedna działka nr [...], niemniej jednak ten fakt nie zwalnia organów z obowiązku wykonania wszystkich wskazanych zaleceń w wyroku II SA/Kr 421/09. Sąd I instancji zaznaczył, że Starosta powołał się na te zalecenia wskazując, że obowiązkiem organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy było: "wyjaśnić zmiany nazwy projektowanego szpitala jakie następowały w trakcie jego realizacji, oraz związki pomiędzy inwestycją nazwaną [...], a innymi inwestycjami polegającymi na budowie w tym rejonie nowego szpitala o różnych nazwach". Takie zalecenia WSA nie dotyczyły tylko tej kwestii, ponieważ było ich znacznie więcej i organy miały obowiązek ustosunkowania się do nich i ich wykonania.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Oznacza to, że organ i Sąd obecnie rozpoznający sprawę, związani są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku II SA/Kr 421/09.
Niewykonanie przez organy obu instancji wiążących zaleceń Sądu zawartych w niniejszym wyroku jest naruszeniem art. 153 ppsa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowało to wydanie decyzji naruszającej prawo.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Z. P., Sąd I instancji uznał, że zarzut niewykonania zaleceń zawartych w wyroku ll SA/Kr 421/09 jest istotnym zarzutem, gdyż organ dopiero po prawidłowo i wnikliwie wykonanych wszystkich wskazaniach zawartych w tym wyroku będzie mógł ustalić stan faktyczny sprawy, w oparciu o który będzie mógł dokonać oceny zebranego całego materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z art. 80 kpa i rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Podkreślił, że zarzut długo trwającego postępowania od 2001 r. jest w pełni uzasadniony.
Sąd I Instancji wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie może ustosunkować się do pozostałych zarzutów skargi bowiem taka kontrola nastąpi dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do którego będą miały zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 10.2.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981/1/7; Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. T. Wosia, LexisNexis 2005 r., s. 145, t. 14).
Zdaniem Sądu I instancji, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien dokładnie wykonać wszystkie zalecenia zawarte w wyroku II SA/Kr 421/09.
Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Kr 585/12 wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego J. L., zaskarżając ów wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie naruszyły art. 153 ppsa przez niewykonanie przez organy obu instancji zaleceń Sądu, co zdeterminowało wydanie decyzji naruszającej prawo.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, podnosząc że złożona została po terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Wbrew stanowisku Z. P., w sprawie nie zachodziły przesłanki odrzucenia skargi kasacyjnej. Odpis wyroku II SA/Kr 585/12 z uzasadnieniem doręczono pełnomocnikowi Wojewody dnia 05 października 2012 r., a skargę kasacyjną nadano w polskim urzędzie pocztowym dnia 02 listopada 2012 r. (k. 62, 68-75v akt II SA/Kr 585/12), zatem w terminie ustawowym (art. 177 § 1 w zw. z art. 83 § 3 ppsa).
Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 153 ppsa przez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie w pełni zrealizowały wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku II SA/Kr 421/09, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę na podstawie art. 153 ppsa pozostawał związany dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku II SA/Kr 421/09. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wolters Kluwer 2013 r., s. 466-467 uw. 2-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).
Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.
Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że dla oceny w konkretnej sprawie, czy doszło do naruszenia art. 153 ppsa, konieczne jest dokonanie pogłębionej analizy, czy wszystkie wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku II SA/Kr 421/09, dotyczyły działki nr [...], będącej przedmiotem orzekania zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją z [...] 2011 r., czy też niektóre z tych wskazań dotyczyły wyłącznie działki nr [...], której kontrolowane decyzje nie dotyczą.
Przekonująco skarżący kasacyjnie wskazał, że w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, w zakresie obejmującym działkę nr [...], Starosta zrealizował wskazania wyrażone w wyroku II SA/Kr 421/09, uzyskując czytelny załącznik graficzny do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia 22 maja 1975 r. nr [...]; czytelny "Aneks do informacji o terenie nr [...] z dnia [...] 1974 r. dla budowy [...]"; odpis uchwały nr 103 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r., w której załączniku nr 2 pod poz. 495 wymieniono ul. [...], o rodzaju nawierzchni tłucz.[niowo]grunt.[owej] (k. 1, 6-6v, 13-11 akt GN.III.72211-45a/03). Odpisy tych dokumentów pozwoliły organom ustalić w sposób niewadliwy, że – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, była budowa [...] i projektowanej przebudowy ul. [...], przy czym ul. [...] przebiegał istniejący w dacie wywłaszczenia gazociąg średnioprężny o średnicy 150 mm (k. 6-6v akt GN.III.72211-45a/03). Pozwoliło to organom obu instancji uznać, że w zakresie obejmującym działkę nr [...], nieruchomość ta jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn (s. 2 decyzji z [...] 2012 r.).
Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, C. H. Beck 2014 s. 369 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.
Organy obu instancji nie zrealizowały prawidłowo wskazań co do dalszego postępowania w tej części istotnej dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, w jakim koniecznym było ustalenie na podstawie dokumentów źródłowych granic pasa drogowego drogi publicznej, jaką jest ulica [...] i ustalenie, czy działka nr [...] w całości bądź w części, znajduje się w pasie tej drogi publicznej. Pismo ZIKiT z 2 sierpnia 2010 r., z uwagi na jego skąpość, nie stanowi wystarczającej podstawy dla dokonania takich ustaleń, choć wskazuje na istnienie dokumentów źródłowych, pozwalających na dokonanie dalszych, koniecznych ustaleń (k. 16 akt GN.III.72211-45a/03). Na istnienie dokumentów źródłowych wskazywał w części historycznej (przywołując wyznaczenie dnia 15 listopada 2004 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. M. punktów granicznych działki nr [...]) wyrok II SA/Kr 421/09, lecz organy obu instancji z naruszeniem art. 153 ppsa i art. 7, 77 §1 i art. 107 § 3 kpa, nie poczyniły ustaleń w tej materii i nie przedstawiły ich w uzasadnieniach decyzji obu instancji.
Podstawą dla dokonania koniecznych ustaleń w tej materii nie mogła być aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa (k. 13 akt [...]), skoro Wojewoda zauważył, że mapa ta nie zawiera wkreślonej granicy pasa drogowego (s. 4 decyzji z [...] 2012 r.). To uchybienia w tej części mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ppsa).
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta winien uzyskać dokumenty źródłowe z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] (k. 16 akt [...]), a gdyby dokumenty te nie pozwoliły na dokonanie koniecznych ustaleń, winien rozważyć powołanie biegłego z dziedziny geodezji (art. 84 § 1 kpa), który określi rzeczywisty przebieg granic pasa drogowego ul. [...], w zakresie istotnym dla ustalenia, czy działka nr [...], w całości bądź w części mieści się w granicach tego pasa. Dokonanie właściwych ustaleń pozwoli na przeprowadzenie prawidłowej subsumcji w oparciu o rozważane przez organy normy prawa materialnego.
Wobec braków ustaleń w tej materii, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.