Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt III SAB/Łd 13/15 (dalej postanowienie z 25 marca 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę D. M. (dalej skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu skargi na sposób wykonania obowiązków służbowych przez funkcjonariusza Służby Więziennej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżący pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. (dalej skarga z 20 sierpnia 2014 r.) zwrócił się do Centralnego Zarządu Służby Więziennej ze skargą na sposób wykonywania obowiązków służbowych przez st. sierż. sztab. M. G., pełniącego służbę w Zakładzie Karnym Nr 1 w Ł. (dalej Zakład Karny). W skardze zarzucił nadto brak u ww. właściwości psychofizycznych do pełnienia służby.
Skarżący dnia 28 października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył skargę na przewlekłe postępowanie w sprawie rozpatrywania pisma z 20 sierpnia 2014 r. (dalej skarga z 28 października 2014 r.). Skarga z 20 sierpnia 2014 r. bowiem nie została przekazana do sądu, a do organu nieposiadającego kompetencji do jej rozpoznania, tj. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. (dalej Dyrektor Okręgowy), który po wyrażeniu swojego stanowiska zamknął sprawę w dniu 26 listopada 2014 r.
W ocenie skarżącego powyższe postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a co za tym idzie wniesienie przedmiotowej skargi było konieczne.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego Nr 1 w Łodzi (dalej Dyrektor Zakładu Karnego) wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Stwierdził, że zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa). Zdaniem Sądu z przepisów art. 3 § 2 ppsa nie wynika, by wniesiona w niniejszej sprawie skarga w której skarżący zarzuca Dyrektorowi Zakładu Karnego i przewlekłe postępowanie w sprawie skargi na sposób wykonywania obowiązków służbowych przez funkcjonariusza Służby Więziennej podlegała kognicji sądu administracyjnego.
WSA stwierdził, że zarówno z treści wniesionej skargi, jak i z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarga z 20 sierpnia 2014 r. dotyczyła postępowania skargowo-wnioskowego, regulowanego przepisami Działu VIII Skargi i wnioski (art. 221-240) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa), które to postępowanie ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 kpa). Działania organów administracji publicznej podejmowane w trybie postępowania skargowego nie mają zatem formy aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, więc tym samym nie podlegają kontroli sądów administracyjnych.
W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że skoro niedopuszczalnym jest wniesienie skargi na pismo stanowiące zawiadomienie o załatwieniu skargi, o której mowa w art. 227 kpa, to tym samym za niedopuszczalną należy uznać skargę na przewlekłe postępowanie organu w tym zakresie i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa, odrzucił skargę, jako niedopuszczalną (k. 2, 12-15, 19, 21-23, 26, 29 akt sądowych).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł D. M. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adw. A. D..
W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego, powołując podstawę z art. 174 pkt 2 ppsa, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa, przez błędne uznanie, że skarga z dnia "28" [winno być "20"] sierpnia 2014 r. dotyczyła postępowania skargowo-wnioskowego, regulowanego przepisami Działu VIII Skargi i wnioski (art. 221-240 kpa), które nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, a tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a w konsekwencji odrzucenie skargi z 28 października 2014 r. na przewlekłe postępowanie w sprawie rozpatrywania pisma z 20 sierpnia 2014 r., w sytuacji gdy skarga z 20 sierpnia 2014 r. w rzeczywistości była wnioskiem o zwolnienie funkcjonariusza służby więziennej ze służby, o czym Organ Służby Więziennej winien rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 218 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2010 r. nr 79 poz. 23 ze zm., dalej usw)
Na podstawie art. 185 § 1 ppsa i art. 203 pkt 1 ppsa wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania;
- 2. przyznanie na rzecz adw. A. D., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. kosztów pomocy prawnej z urzędu udzielonej skarżącemu z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, które nie zostały opłacone w całości ani w żadnej części;
- 3. nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania (k. 66-70 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zakładu Karnego Nr 1 w Ł. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (k. 92-96 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności zarzutu kasacyjnego, przytoczonego w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że skarga wniesiona przez skarżącego nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa. W szczególności skarga ta nie może zostać zakwalifikowana jako złożona na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu skargi na sposób wykonywania obowiązków służbowych jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa prawne formy działania organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że jeżeli wymienione w tych przepisach formy działania administracji publicznej nie podlegają zaskarżeniu, to nie jest możliwe także wniesienie skargi na bezczynność bądź przewlekłość organu w ich podjęciu.
Z pisma skarżącego z 20 sierpnia 2014 r. (akta administracyjne) wynika, że zwrócił się do Centralnego Zarządu Służby Więziennej ze skargą na sposób wykonywania obowiązków służbowych przez st. sierż. sztab. M. G., pełniącego służbę w Zakładzie Karnym. W skardze zarzucił także brak u ww. właściwości psychofizycznych do pełnienia służby, co w konsekwencji oznacza, że dotyczyła ona postępowania skargowo–wnioskowego, regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszystkie wymienione przepisy stanowią realizację przyznanego każdemu prawa składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej oraz organizacji i instytucji społecznych (art. 63 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja), przy czym ustrojodawca jednoznacznie wskazał, że tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa (art. 63 zd. 2 Konstytucji).
Postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 kpa), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej.
Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII kpa, czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2).
Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 3 § 2 ppsa w zw. z art. 221-240 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII kpa, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ppsa. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji trafnie została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII kpa nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa.
Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (postanowienie NSA z 11.2.2002 r., II SA/Wr 3121/01, Lex 684014; 16.5.2007 r., II OSK 533/07, cbosa; 8.5.2009 r., II OSK 689/09, Lex 574240).
Art. 227 kpa definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 kpa - LEX). Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę winna wskazać jedynie przedmiot swego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Jak zauważono, katalog naruszeń określony w art. 227 kpa nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu (A. Matan, Komentarz do art. 227 kpa - LEX). Zatem słusznie Sąd I instancji uznał, że pismo z 20 sierpnia 2014, skierowane przez skarżącego na przewlekłe postępowanie Dyrektora Zakładu Karnego, było skargą w rozumieniu Działu VIII kpa.
Z uwagi na powyższe zaskarżone postanowienie nie narusza żadnego z pozostałych przepisów wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej i w uzasadnieniu tego zarzutu. Sąd I instancji nie odmówił Dyrektorowi Okręgowemu przymiotu organu państwowego. W sprawie przed Sądem I instancji nie mogły znaleźć zastosowania przepisy ustawy o Służbie Więziennej, zatem Wojewódzki Sąd nie mógł ich naruszyć.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ppsa orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Brak było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, wobec rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (postanowienie NSA z 15.10.2013 r., II OSK 2568/13, cbosa).