Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 marca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 67/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. K., D. K., B. P., E. W., M. S. i A. S. (dalej również: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej również: "Komisja", "organ") postępowania rozpoznawczego w przedmiocie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie (dalej również: "Prezydium") z 2 września 1955 r., nr ST/TN/15J/24/55, zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie KR II R 22/17 w przedmiocie wskazanego wyżej orzeczenia Prezydium - w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że Komisja prowadziła postępowanie rozpoznawcze przewlekle, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z 3 lutego 2020 r. N. K., D. K., B. P., E. W., M. S. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich postępowania rozpoznawczego w sprawie wskazanego wyżej orzeczenia Prezydium, odmawiającego przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie
. W uzasadnieniu skargi przedstawili przebieg dotychczasowego postępowania. Wskazali, że zostało ono wszczęte postanowieniem z 14 listopada 2017 r., sygn. akt R 22/17, o czym, na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2267, dalej: "usdr", "ustawa") powiadomiono strony, ogłoszeniem w Biuletynie Informacji Publicznej. Właściwe organy administracji oraz sądy, na podstawie art. 26 ust 1 ustawy, powiadomiono pisemnie. W toku postępowania Komisja wysłała szereg próśb do wielu podmiotów o przekazanie akt/dokumentów/informacji, dotyczących przedmiotowej nieruchomości (ostatnią prośbę organ wystosował 7 marca 2019 r. – pismo do Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] o odpis wyroku z uzasadnieniem w sprawie sygn. akt: II K 1096/17). Odpowiedź na to wystąpienie Komisja otrzymała1 kwietnia 2019 r.
Postanowieniem z 13 lutego 2018 r. organ dopuścił dowód z opinii biegłego (opinia wpłynęła do Komisji 3 kwietnia 2018 r.). Kolejnym postanowieniem, z 2 sierpnia 2018 r., organ zwrócił się o opinię do Społecznej Rady (art. 8 usdr), którą otrzymał 22 sierpnia 2018 r. Ostatnią czynnością w sprawie było wypożyczenie 29 listopada 2019 r. akt dwóch spraw dotyczących nieruchomości przy ul. [...] Prezesowi Sądu Okręgowego w [...], z prośbą o ich niezwłoczny zwrot po wykorzystaniu.
Skarżący wskazywali na podejmowane przez organ próby doręczenia na piśmie zawiadomienia o wszczęciu postępowania A. W. (współwłaścicielce lokalu nr [...], przy ul.[...]), mimo, że wystarczające ich zdaniem było zawiadomienie dokonane poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 16 ust. 3 usdr). Podnosili, że Komisja nie podjęła próby takiego doręczenia zawiadomienia żadnej innej stronie postępowania. Pismami z 2 lutego 2018 r. i z 28 lutego 2019 r. organ próbował też uzyskać odpisy aktów stanu cywilnego A. W. w Urzędzie Stanu Cywilnego[...], pomimo że, w ocenie skarżących, było to zbędne, gdyż już za pierwszym razem, pismem z 13 lutego 2018 r., urząd poinformował Komisję, że nie posiada żądanych dokumentów. Pismami z 13 kwietnia 2018 r. i 28 lutego 2019 r. Komisja podjęła próbę ustalenia adresu A. W. u pozostałych współwłaścicieli lokalu, choć już za pierwszym razem D. A. (współwłaścicielka przedmiotowego lokalu) przekazała Komisji stosowną informację.
Wskazywali również na próbę doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego na adres w USA (pismem z 29 marca 2019 r.) i ponowienie próby ustalenia jej adresu u pozostałych współwłaścicieli lokalu (pismo z 28 października 2019 r.).
Powołując się na powyższe skarżący podnieśli, że postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy, natomiast podejmowane przez organ działania (próby doręczenia na piśmie zawiadomienia o wszczęciu postępowania A. W.), w świetle przepisów ustawy były zbędne w sytuacji, gdy Komisja próby takiej nie podjęła wobec żadnej innej strony postępowania. Wskazywali nadto na wniesione 8 stycznia 2020 r. ponaglenia, w odpowiedzi na które organ, pismem z 23 stycznia 2020 r., wskazał nowy termin załatwienia sprawy (25 lutego 2020 r.). Skarżący wywodzili, że Komisja prowadzi postępowanie rozpoznawcze w sposób przewlekły i żądali zobowiązania organu przez Sąd do podjęcia decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od wydania wyroku oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie i zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie. Organ zakwestionował stanowisko skarżących, wskazujące na brak jego działań po 1 kwietnia 2019 r., podniósł, że 8 kwietnia 2019 r., na skutek wniosku z 28 marca 2019 r., Komisja zwróciła Sądowi Rejonowemu [...] wypożyczone akta sprawy o sygn.: II C 416/11 oraz II C 279/11, z prośbą o ich wypożyczenie po wykorzystaniu. Podała też, że na wniosek z 26 listopada 2019 r., wypożyczyła 29 listopada 2019 r. Sądowi Okręgowemu w [...] akta o sygn. III RNs 1326/09 oraz akta III RNs 1417/07 (zwrot akt nastąpił 19 lutego 2020 r.). Skonstatowała następnie, że do lutego 2020 r. organ nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, pozwalającym na zapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przed zakończeniem postępowania. Komisja zauważyła przy tym, że uniemożliwienie stronie zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym naruszałoby wyrażone w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "kpa"), prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Podkreślała, że organ administracji prowadzący postępowanie powinien powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stronami w sprawie (art. 61 § 4 kpa), a następnie umożliwić im aktywne w nim uczestnictwo, poprzez m.in.: dostęp do akt sprawy (art. 73, 74 kpa), zgłaszanie dowodów (art. 78 kpa). Wskazała również na obowiązek zawiadomienia stron o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1 kpa) i zapewnienia możliwości wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 kpa). Organ przywołał zasadę szybkości postępowania i wyjaśnił, że w jego ocenie nie może być ona uznana za nadrzędną nad zasadą prawdy obiektywnej. Zauważył, że celem postępowania administracyjnego nie jest załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, poprzez zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, na podstawie kompletnego materiału dowodowego.
Komisja, opierając podejmowane działania o powyższe, w toku postępowania rozpoznawczego podejmowała szereg czynności prowadzących do wnikliwego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Wobec braku zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma skierowanego do A. W. (zamieszkałej w USA), pismem z 28 października 2019 r., zwróciła się ponownie do M. N. z prośbą o udzielenie informacji, dotyczącej aktualnego miejsca jej zamieszkania. Ponadto, z uwagi na brak zwrotnych potwierdzeń odbioru, 21 października 2019 r. złożyła reklamację, dotyczącą doręczenia przesyłki A. W. przez Pocztę Polską S.A. Tak więc podjęła czynności konieczne w celu zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu ww. stronie. Wskazywała nadto na zamieszczone 14 lutego 2020 r. w Biuletynie Informacji Publicznej zawiadomienie o zakończeniu postępowania rozpoznawczego w sprawie, która to czynność poprzedza wydanie decyzji.
Uzasadniając wiosek o przeprowadzenie rozprawy, Komisja powołała się na złożoną problematykę zawisłej przed sądem sprawy oraz interes publiczny, mający przemawiać za tym trybem rozpoznania skargi.
Przywołanym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji uznał zasadność skargi z 3 lutego 2020 r.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi, gdy prowadzone jest ono dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Ma ono zatem miejsce wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co jest efektem braku odpowiedniej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, bądź podejmowania czynności pozornych lub nie mających znaczenia z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że przy ocenie zagadnienia przewlekłości należy brać pod uwagę działania (zaniechania) organu, przez pryzmat celu prowadzonego przezeń postępowania. Zauważył, że w niniejszej sprawie, gdy przedmiotem kontroli w ramach realizacji zadań Komisji, określonych w art. 3 ust. 2 usdr (wyjaśnienie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich) było orzeczenie z 1955 r. o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul.[...], działania procesowe tego organu winny być ukierunkowane na rekonstrukcję stanu faktycznego i prawnego istniejącego wówczas i mającego znaczenie prawne przy podejmowaniu tego orzeczenia.
Wskazał, że ze względu na fakt, że sprawę legalności ww. orzeczenia Komisja przejęła do rozpoznania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w warunkach, gdy znaczna część materiału dowodowego, niezbędna do jego kontroli została już przez Kolegium zgromadzona, pozostało jej jedynie jego ewentualne uzupełnienie.
Zdaniem WSA, analiza działań Komisji, znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, prowadzi do wniosku, że zamiast uzupełnić materiał dowodowy w stopniu niezbędnym do załatwienia sprawy, gros czynności przez nią podejmowanych skoncentrowana była na ustalaniu okoliczności, które z punktu widzenia celu owego postępowania pozostawały bez znaczenia, np.: wezwanie Prezydenta m.st. Warszawy do udzielenia informacji "o postępowaniach lub innych działaniach reprywatyzacyjnych nieruchomości warszawskich, w których występował – jako uczestnik tych procesów A. P. oraz w których jako strona, pełnomocnik lub kurator strony – B. G." (k. 27); wezwanie do udzielenia informacji o czynnościach związanych z przywróceniem stanu sprzed przekazania niesprzedanej części budynku przy ul. [...] następcom prawnym byłych właścicieli po wyroku uchylającym decyzję nadzorczą wydaną w przedmiocie orzeczenia z 1955 r. (k. 519).
W ocenie Sądu I instancji, bez związku ze sprawą pozostawały liczne postępowania sądowe, których akt żądała Komisja. Związku takiego, zdaniem WSA, nie sposób upatrywać w sprawach: o ustalenie istnienia stosunku najmu lokalu (sygn. akt V Ca 2840/130, o której akta Komisja występowała 15 grudnia 2017 r. i 10 stycznia 2018 r. (k. 23, 51); o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej (sygn. akt III RNs 1326/09), wystąpienie z 10 stycznia 2018 r. (k. 53); czy w sprawie karnej, dotyczącej przestępstwa zniesławienia (sygn. akt II K 1096/17) - wystąpienie z 7 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że dla oceny legalności decyzji z 1955 r., nie miał także znaczenia również aktualny stan techniczny budynku, którego własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa w następstwie negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego, ani też podejmowane po jej wydaniu w obszarze budynku prace remontowo-konserwatorskie.
Bezzasadne, zdaniem Sądu, było więc żądanie informacji na ten temat (wystąpienia organu z: 17 stycznia 2018 r., 26 stycznia 2018 r. i 6 lutego 2018 r. – k. 78, 166 i 190). W konsekwencji powyższego, także oczekiwanie na nadesłanie tej dokumentacji było zbędne, a doprowadziło jedynie do przedłużania prowadzonego postępowania ponad konieczną miarę.
Oceniając całokształt podejmowanych przez organ działań, WSA skonstatował, że w zakresie zainteresowania Komisji, zamiast okoliczności relewantnych dla oceny legalności orzeczenia z 2 września 1955 r. (jak np. kwestia dochowania terminu złożenia wniosku z art. 7 dekretu, legitymacja osób go składających, czy przeznaczenie planistyczne nieruchomości w dacie wydania orzeczenia), pozostawały kwestie związane z przekazaniem w zarząd spadkobiercom dawnych właścicieli części niesprzedanego budynku dekretowego przy ul. [...], co nastąpiło w oparciu o zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z 23 czerwca 2008 r. Te zaś okoliczności w żaden sposób nie mogły determinować rozstrzygnięcia w sprawie, której przedmiotem jest ww. orzeczenie Prezydium. Konsekwencją tak ukierunkowanej aktywności organu była ponad dwuletnia zwłoka w załatwieniu sprawy, w sytuacji, gdy materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji Komisja zgromadziła już w pierwszej połowie 2018 r. Dodatkowo Sąd zauważył, że dowód w postaci opinii geodety organ uzyskał 3 kwietnia 2018 r., a 10 sierpnia 2018 r. była w jego dyspozycji także opinia Społecznej Rady, wieńczącej postępowania rozpoznawcze i poprzedzającej wydanie decyzji (art. 11 ust. 1 usdr oraz § 34 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie regulaminu działania Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich - MP poz. 166).
Komisja decyzji nie podejmowała, a jedynie jeszcze dziewięciokrotnie przedłużała termin w jakim miało to nastąpić, co czyniło, zdaniem WSA, zarzut przewlekłości przy procedowaniu sprawy w pełni zasadnym.
Odnosząc się do podejmowanych przez organ prób doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania stronie zamieszkującej w USA, Sąd I instancji stwierdził, że czynność ta była zbędna w sytuacji przyjętego przez Komisję, skutecznego względem wszystkich stron, trybu doręczeń z art. 16 ust. 3 usdr. Zdaniem WSA, wyjątkowego potraktowania tylko jednej ze stron, nie sposób tłumaczyć – jak czyniła to Komisja w odpowiedzi na skargę – samym faktem jej zamieszkania poza granicami Rzeczypospolitej i chęcią zagwarantowania jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Prawodawca nie uzależniał bowiem możliwości skutecznego doręczania w powyższym trybie pism procesowych (aktów jurysdykcyjnych) stronom postępowania od miejsca ich zamieszkania, czy siedziby. Decydując się na określoną formę komunikowania ze stronami, organ winien konsekwentnie ją stosować względem każdej ze stron, a nie tylko niektórych z nich, arbitralnie przez siebie wybranych.
Za nieuzasadnione w prowadzonym postępowaniu Sąd uznał też badanie okoliczności odzyskania przez spadkobierców byłych właścicieli praw do budynku (jego części), czy stanu technicznego nieruchomości. Wskazał, że podejmowanie w toku postępowania czynności zbędnych, przekładające się na jego przedłużanie ponad miarę niezbędną do wydania rozstrzygnięcia je kończącego, pozostaje w oczywistej sprzeczności z wynikającą z art. 12 § 1 kpa dyrektywą działania organów wnikliwe i szybko, przy posługiwaniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Działanie Komisji pozostawało również w kolizji z ustanowioną w art. 7 kpa, a rozwiniętą w art. 77 § 1 kpa zasadą prawdy obiektywnej, obligującą organy do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Taka zaś sytuacja, implikowała po stronie WSA obowiązek stwierdzenia przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), wyznaczenia Komisji terminu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a ppsa).
Termin, w jakim Komisja została zobligowana do wydania aktu kończącego postępowanie, Sąd wyznaczył, biorąc pod uwagę aktualne na dzień orzekania ograniczenia funkcjonowania organów administracji publicznej i urzędów je obsługujących, wywołane zagrożeniem epidemicznym i uznał, że rozsądnym i realnym terminem w tych szczególnych uwarunkowaniach jest termin pięciomiesięczny, od dnia doręczenia organowi akt wraz z odpisem wyroku (art. 286 § 2 ppsa). Dokonując natomiast oceny charakteru stwierdzonej opieszałości Sąd stwierdził, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA, za taką jej oceną przemawiał ponad dwuletni okres nieefektywnego procedowania, przy jednoczesnym braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód mogących tę zwłokę tłumaczyć.
Sąd I instancji ocenił, że okoliczności takich nie uzasadnia, wskazywana w odpowiedzi Komisji na skargę, potrzeba dysponowania aktami licznych postępowań prowadzonych przed sądami powszechnymi. Podkreślił również, że nawet pomijając fakt, że postępowania te prowadzone były przeszło pół wieku po wydaniu kontrolowanego przez Komisję orzeczenia Prezydium, istotnym jest, że ich przedmiot (eksmisja z lokali, czy ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej na potrzeby wówczas prowadzonych postępowań) nie pozostaje z tym orzeczeniem w jakimkolwiek związku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Komisja, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie organ zwrócił się o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Kwestionowanemu wyrokowi Sądu I instancji Komisja zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanek oceny przez Sąd czasu potrzebnego do załatwienia sprawy i samego terminu załatwienia sprawy przez organ tj. terminu 5 miesięcy od dnia doręczenia wyroku, w sposób sprzeczny z brzmieniem sentencji orzeczenia pkt 1, w którym wskazano termin 3 miesięcy od daty doręczenia wyroku, co powoduje, że (1) zalecania dla organu w tym zakresie (terminu wydania decyzji) są sprzeczne i niemożliwe do wykonania, (2) brak jest w uzasadnieniu motywów określenia terminu, krótszego do załatwienia sprawy od terminu określonego w uzasadnieniu tj. 5 miesięcy ("pięciomiesięczny"), który ze względu na warunki epidemiczne jest terminem minimalnym w ocenie Sądu, (3) brak w uzasadnieniu motywów określenia terminu 3 miesięcznego na załatwienie sprawy uniemożliwia kontrolę odwoławczą tego orzeczenia, a tym samym powinno ono ulec uchyleniu;
2) prawa materialnego w postaci: a. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa oraz art. 35 § 5 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 6 ustawy, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na stwierdzeniu, że postępowanie było prowadzone przez Komisję przewlekle, a podejmowane czynności Komisji miały charakter pozorny pomimo tego, że (1) Komisja podejmowała bez zbędnej zwłoki szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy, (2) czynności podejmowane przez Komisję związane z zawiadomieniem A. W. miały na celu ustalenie, czy osoba ta w ogóle żyje i czy żyła w trakcie postępowania przed organem I instancji, co jest istotną okolicznością dla oceny kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej w świetle art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz mogłoby powodować nieważność postępowania przed organem i dalsze przedłużenie postępowania, (3) czynności dowodowe Komisji polegające na ustaleniu zakresu i uzasadnienia dla prac remontowo budowlanych miały związek z przesłanką wydania decyzji przez Komisję określoną w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, (4) postępowanie Komisji było uzależnione od rozstrzygnięć Sądów powszechnych i od zwrotu akt przez te sądy w sprawach prowadzonych pod wskazanymi w uzasadnieniu wyroku sygnaturami, których przedmiot istotny był dla oceny przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, (4) zakwestionowanie przez Sąd czynności podejmowanych przez organ, w celu zbadania wszystkich przesłanek z art. 30 ust. 1 ustawy, a w szczególności określonych w pkt 4, 4a i 6 tego przepisu i uznanie ich za czynności pozorne i nieistotne dla rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi niedopuszczalną w ramach skargi na przewlekłość ingerencję Sądu w zakres merytorycznego rozpoznania sprawy wyrażającą się między innymi poprzez używanie takich zwrotów jak "Te zaś okoliczności nie mogą determinować rozstrzygnięcia w sprawie, której przedmiotem jest orzeczenie " na str. 5 uzasadnienia wyroku oraz "Dla oceny legalności decyzji z 1955 r. nie ma także znaczenia aktualny stan techniczny budynku (...), ani podejmowane po jej podjęciu w obszarze budynku prace remontowo — konserwatorski" również na str. 5 uzasadnienia (co wbrew ocenie Sądu ma istotne znaczenie w kontekście tzw. "praktyki fikcyjnych remontów") (5) Komisja powiadomiła strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i przyczynach jej niezałatwienia w piśmie z 23 stycznia 2020 r., a skarga na przewlekłość została wniesiona przed upływem tego terminu, podczas gdy Sąd powinien na podstawie powyższych okoliczności stwierdzić, że długi czas trwania postępowania rozpoznawczego w niniejszej sprawie nie może być kwalifikowany jako postępowanie prowadzone przewlekle w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa i nie mieści się w definicji przewlekłości zawartej w art. 37 § 1 pkt 2 kpa, bowiem tok postępowania jest usprawiedliwiony koniecznością obligatoryjnego zbadania przesłanek wydania decyzji określonych w art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 6 ustawy, a także w zakresie niezbędnym dla uzyskania ww. akt oraz orzeczeń Sądów powszechnych przez organ – wobec czego okres biegu postępowania w tym zakresie nie powinien się wliczać do terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 kpa, jak również w momencie wystąpienia ze skargą na przewlekłość nie upłynął termin załatwienia sprawy wyznaczony przez organ, a tym samym Sąd dokonując prawidłowej subsumpcji powinien oddalić skargę na przewlekłość w całości na podstawie art. 151 ppsa; b. z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia zarzutu określonego w pkt 2.a skargi kasacyjnej, Komisja podniosła zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa w zw. z. art. 30 ust. 1 pkt 4,4a i 6 ustawy, poprzez zastosowanie tego przepisu i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji w której: (1) Komisja podejmowała szereg czynności w sprawie, (2) rzekoma 2 - letnia zwłoka Komisji, wskazana w uzasadnieniu wyroku, była związana z oczekiwaniem Komisji na rozstrzygnięcia przez sądy powszechne oraz zwrotu akt tych spraw, które były istotne dla oceny przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 6 ustawy, (3) Komisja powiadomiła strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i przyczynach jej niezałatwienia w piśmie z 23 stycznia 2020 r., podczas, gdy zgodnie z art. 149 § 1a ppsa, bezczynność organu może mieć charakter rażący jedynie w szczególnych wyjątkowych przypadkach, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach są oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia, a w niniejszej sprawie takie przesłanki nie są spełnione, bowiem organ bez zwłoki podejmował czynności niezbędne w sprawie w związku z przesłankami wydania decyzji określonymi w art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 6 ustawy oraz oczekiwał na rozstrzygnięcia sądów powszechnych i akta, w sprawach mających istotny wpływ na zastosowanie tych przesłanek, a także komunikował stronom stan sprawy i wyznaczał nowy termin jej załatwienia zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 36 § 2 kpa, a tym samym Sąd dokonując prawidłowej subsumpcji nawet jeśli ewentualnie stwierdziłby przewlekłość to nie powinien stwierdzać rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wyżej przywołane zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 ppsa. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 ppsa w zw. art. 149 § 1 pkt. 1 ppsa. Rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto termin 5 miesięcy ("pięciomiesięczny") od dnia doręczenia wyroku, zaś w sentencji orzeczenia w pkt 1 wskazano 3 miesięcy od momentu doręczenia wyroku. Zostało to sprostowane w sentencji orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, który nie dopatrzył się naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. art. 149 § 1 pkt. 1 ppsa.
Materialnoprawną podstawą w przedmiotowej sprawie jest art. 37 kpa. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. W sytuacji, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy mamy do czynienia z przewlekłością postępowania administracyjnego. Definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2, jest bardzo ogólna.
Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/12, źródło CBOSA).
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 1761/21, źródło CBOSA).
W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 457/22, źródło CBOSA).
Co prawda formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 346/22, źródło CBOSA).
Dla oceny zasadności skargi na przewlekłość nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy przewlekłość została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 356/22). Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym również znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 152/22).
Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16, publ. CBOSA).
Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samych stron oraz właściwych organów oraz określonych w art. 35 i 36 kpa terminów załatwiania spraw administracyjnych. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 258/19, źródło CBOSA).
W niniejszej sprawie, gdy przedmiotem kontroli w ramach realizacji zadań Komisji (wyjaśnienie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich) było orzeczenie z 1955 r. o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...], działania procesowe tego organu winny być ukierunkowane na rekonstrukcję stanu faktycznego i prawnego istniejącego wówczas i mającego znaczenie prawne przy podejmowaniu tego orzeczenia.
Należy podnieść, iż sprawę legalności ww. orzeczenia, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, Komisja przejęła do rozpoznania de facto od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w warunkach, gdy znaczna część materiału dowodowego, niezbędna do jego kontroli została już przez Kolegium zgromadzona, pozostało jej jedynie jego ewentualne uzupełnienie.
Ewentualne kierunki w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie wskazywało uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2016, sygn. akt I SA/Wa 2028/15, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2017, sygn. akt I OSK 540/17, zapadłe w sprawie skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w sprawie orzeczenia z 1955 r. o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...]. Ponadto w przedmiotowej sprawie zapadło również Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 744/16.
Wobec powyższego na potrzeby niniejszej sprawy należy wskazać, iż okoliczności istotne dla oceny legalności orzeczenia z 2 września 1955 r. to:
- • kwestia dochowania terminu złożenia wniosku z art. 7 dekretu,
- • legitymacja osób go składających,
- • przeznaczenie planistyczne nieruchomości w dacie wydania orzeczenia.
Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, w zakresie zainteresowania Komisji pozostawały kwestie związane z przekazaniem w zarząd spadkobiercom dawnych właścicieli części niesprzedanego budynku dekretowego przy ul. [...], co nastąpiło w oparciu o zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z 23 czerwca 2008 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa oraz art. 35 § 5 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 6 ustawy o Komisji okazał się niezasadny.
Przy ocenie skargi należało uwzględnić sprawność postępowania organu w okresie od wszczęcia postanowieniem z 14 listopada 2017 r. do momentu wniesienia skargi.
Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie iż materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji został zgromadzony połowie 2018 r. Jest bezspornym w przedmiotowej sprawie, że dowód w postaci opinii geodety Komisja uzyskała 3 kwietnia 2018 r. Natomiast w dniu 10 sierpnia 2018 r. organ był również w posiadaniu opinii Społecznej Rady, wieńczącej postępowania rozpoznawcze i poprzedzającej wydanie decyzji w sprawie.
Działania Komisji nie były skoncentrowane na uzupełnianie materiału dowodowego w stopniu niezbędnym do załatwienia sprawy. Zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż wiele czynności przez nią podejmowanych skoncentrowana była na ustalaniu okoliczności, które z punktu widzenia celu owego postępowania pozostawały bez większego znaczenia. Działania Komisji w postaci próby ustalenia adresu A. W., współwłaścicielki lokalu nr [...], przy ul.[...], celem doręczenia jej pisemnego nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Organ nie podjął próby wobec żadnej, innej strony postępowania w przedmiocie oceny legalności decyzji z 1955 r. Komisja uznała za wystarczające w tej materii zawiadomienie dokonane poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej i tak poinformowała pozostałe strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Także dalsze próby ustalenia adresu A. W. wydłużały przedmiotowe postępowanie ponad przeciętną miarę.
Pismami z 2 lutego 2018 r. i z 28 lutego 2019 r. organ próbował też uzyskać odpisy aktów stanu cywilnego A. W. w Urzędzie Stanu Cywilnego [...], zaś pismami z 13 kwietnia 2018 r. i 28 lutego 2019 r. Komisja podjęła próbę ustalenia adresu A. W. u pozostałych współwłaścicieli lokalu, które następnie ponowiła (pismo z 28 października 2019 r.). Działania te nie były uzasadnione, gdyż D. A. (współwłaścicielka przedmiotowego lokalu) przekazała Komisji stosowną informację w tej materii. Organ finalnie uzyskał dane adresowe A. W. od M. N., który wskazał w piśmie z 10 marca 2019 r. adres swojej ciotki w USA. Także próba doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego na adres A. W. w USA (pismem z 29 marca 2019 r.) wydłużyło przedmiotowe postępowanie. Działania Komisji w zakresie próby doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego A. W. nie przyczyniły się w istotny sposób do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy.
Bez istotnego związku ze sprawą pozostawały liczne postępowania sądowe, których akt żądała Komisja. Natomiast oczekiwanie na nadesłanie spraw było nieuzasadnione, a doprowadziło jedynie do przedłużania prowadzonego postępowania ponad konieczną miarę.
Ponadto dla oceny legalności decyzji z 1955 r., nie miał także istotnego znaczenia również aktualny stan techniczny budynku, którego własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa w następstwie negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego, ani też podejmowane po jej wydaniu w obszarze budynku prace remontowo-konserwatorskie. Nieuzasadnione, było więc żądanie informacji na ten temat, co zauważył Sąd pierwszej instancji a Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę podziela.
Komisja prowadziła postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Art. 149 § 1 a ppsa zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, źródło CBOSA).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w pkt II. 2, z ostrożności procesowej, zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 6 ustawy o Komisji okazał się również niezasadny.
Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w zakresie przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte 14 listopada 2017 roku. Dokonując natomiast oceny charakteru stwierdzonej opieszałości należy stwierdzić, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podzielić stanowisko WSA, za taką jej oceną przemawiał ponad dwuletni okres procedowania, przy jednoczesnym braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód mogących tę zwłokę tłumaczyć. Sąd I instancji trafnie ocenił, że okoliczności takich nie uzasadnia, wskazywana w odpowiedzi Komisji na skargę, potrzeba dysponowania aktami licznych postępowań prowadzonych przed sądami powszechnymi. Podkreślić należy również, że nawet pomijając fakt, że postępowania te prowadzone były przeszło pół wieku po wydaniu kontrolowanego przez Komisję orzeczenia Prezydium, istotnym jest, że ich przedmiot (eksmisja z lokali, czy ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej na potrzeby wówczas prowadzonych postępowań) nie pozostaje z tym orzeczeniem w związku.
Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, zwłaszcza dotyczące wykładni prawa materialnego, a co za tym idzie błędnych ustaleń sądu, są nie uzasadnione. Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoje stanowisko uzasadnił. Rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 kpa.
Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny sprostował w zaskarżonym wyroku oczywistą omyłkę pisarską.
Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.