Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2011 r., I SA/Wa 476/11 oddalił skargę B. B. K. i M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest orzeczenie o charakterze procesowym, dotyczące sprawy zawieszenia postępowania administracyjnego. Z tego względu zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do zagadnienia legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania, a mianowicie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu z [...] sierpnia 2009 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2003 r. nr [...], uchylając zaskarżone postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.
Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne co do tego, że powyższa norma dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, a które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy.
W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu zawiesiło postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego Kolegium z [...] lipca 2003 r., nr [...] dotyczącą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] listopada 1955 r. dotyczącego gruntu przy [...] (obecnie [A]).
Wbrew przekonaniu skarżącego, zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego nastąpiło, nie jak twierdzi skarżący "na wniosek skarżących", lecz z urzędu, co jasno wynika z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2009 r. Nie budzi także wątpliwości Sądu, bo wynika to bezpośrednio z sentencji przywołanego postanowienia, że zawieszenie przedmiotowego postępowania nastąpiło "do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].06.2009 r., nr [...]." Nie znajduje zatem potwierdzenia zawarta w złożonej skardze teza, że Kolegium postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. z urzędu zawiesiło przedmiotowe postępowanie do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego przywracającego byłym właścicielom gruntu warszawskiego termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Takie stanowisko jest w ocenie Sądu nieuzasadnioną i rozszerzającą interpretacją skarżącego, która nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w sentencji, ani w treści przedmiotowego postanowienia.
Zatem tę część wywodów Sąd orzekający uznał, że zgodnie z jasną i niebudzącą żadnych wątpliwości treścią postanowienia Kolegium z [...] sierpnia 2009 r. zawieszenie z urzędu postępowania nastąpiło do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2009 r., nr [...], nie zaś do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości wydania orzeczenia administracyjnego przywracającego byłym właścicielom gruntu warszawskiego termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Jak bezspornie wynika z akt sprawy, skarga na powyższą decyzję Kolegium z [...] czerwca 2009 r. została rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1143/09. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 1 czerwca 2010 r. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało w postanowieniu z [...] stycznia 2011 r., że na dzień rozpatrywania przez ten organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zagadnienie wstępne, które było powodem zawieszenia postępowania, zostało już rozstrzygnięte. Na skutek bowiem rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 21 stycznia 2010 r. skargi na decyzję Kolegium z [...] czerwca 2009 r. przestało istnieć zagadnienie prejudycjalne, które stanowiło podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. Żadnego znaczenia nie ma tu fakt, z jakich powodów (merytorycznych czy jedynie procesowych) w powołanym wyżej orzeczeniu stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Istotny bowiem prawnie w rozpatrywanej sprawie jest jedynie fakt, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2009 r. została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem z 21 stycznia 2010 r. W tej sytuacji Sąd uznał zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. za niezasadny, zarzut zaś dotyczący naruszenia przez ten organ art. 97 § 2 k.p.a. jest całkowicie chybiony, ponieważ przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie.
Za niezasadny Sąd uznał także zarzut wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak to określił skarżący, "ułomnego" postanowienia, które narusza w ocenie skarżącego przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że podstawą orzekania przez Kolegium w rozpatrywanej sprawie był art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Zatem zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uznać należy za chybiony. Nie mógł bowiem organ naruszyć przepisu, który nie stanowił podstawy jego orzekania.
Także zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Sąd uznał za niezasadny. Zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Natomiast art. 138 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania) zawiera zamknięty katalog rodzajów decyzji, które może wydać organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przewiduje on możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji albo wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź kasatoryjnego, a także umorzenie postępowania odwoławczego. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten nie daje zatem możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, tak jak art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Rozpatrując zatem postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., gdyż Kolegium jedynie uchyliło zaskarżone postanowienie, zamiast je uchylić i jak uważa skarżący samodzielnie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał go za nieuzasadniony. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. będący podstawa orzekania w niniejszej sprawie w ogóle nie przewiduje możliwości uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i merytorycznego rozpatrzenia w tym zakresie sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje jedynie organowi możliwość uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka zaś konieczność dotycząca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy wobec faktu, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć, które może wydać organ odwoławczy po rozpatrzeniu złożonego w terminie środka odwoławczego, możliwe jest - w sytuacji wynikającej z zastosowania art. 144 k.p.a., czyli w sprawie rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy na skutek złożonego w terminie środka odwoławczego od postanowienia organu I instancji - zastosowanie jedynie częściowo przepisu art. 138 § 2 k.p.a., czyli jedynie uchylenie zaskarżonego postanowienia. Rozpatrując to zagadnienie Sąd stanął na stanowisku, że zakres rozstrzygnięcia organu odwoławczego wyznaczony jest zawsze zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji, co oznacza, że organ ten jest władny uchylić zaskarżone postanowienie bez równoczesnego przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy rozpatruje środek odwoławczy na postanowienie incydentalne (wpadkowe) wydane przez organ I instancji w toku jego postępowania, np. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 9 marca 2010 r., I OSK 686/09, który dotyczy co prawda kwestii konsekwencji związku art. 144 k.p.a. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże w ocenie Sądu stanowisko to pozostaje adekwatne również w odniesieniu do normy zawartej w § 2 art. 138 k.p.a. W przywołanym wyroku NSA uznał, że w sprawach dotyczących środków odwoławczych od zapadłych postanowień nie można pomijać faktu, że art. 144 k.p.a. przewiduje, iż do zażaleń, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11, przepisy dotyczące odwołań mają jedynie odpowiednie zastosowanie. Przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania innych unormowań, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu może przecież oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. uzasadnienie uchwały SN z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, nr 12, poz. 177). Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać, że przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio. Oznacza to, że "odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych zażalenia i postępowania zażaleniowego. W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 606).
Wojewódzki Sąd Administracyjny aprobuje pogląd uwzględniający zróżnicowanie kwestii rozstrzyganych postanowieniami oraz etapów, na których są one podejmowane. Dotyczy ono zarówno orzeczeń wydawanych przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, jak i art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też ewentualna zmiana podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, jaką zdaje się sugerować autor skargi, przy zachowaniu tej samej jego treści (czyli uchyleniu jedynie zaskarżonego postanowienia) nie doprowadziłaby do zmiany sposobu rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia w rozpatrywanej sprawie powoduje bowiem, że określone człony przepisu art. 138 § 2 k.p.a., czyli "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji...", muszą być zastosowane w postępowaniu zażaleniowym z zachowaniem odpowiedniości. W postępowaniu zażaleniowym mogą wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie art. 138 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art. 138 k.p.a. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Skoro jeszcze przed rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prawidłowości wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego "odpadła" przesłanka jego zawieszenia, to organ rozpatrując złożony wniosek nie mógł bezpośrednio zastosować w niniejszej sprawie całej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a.. Przepis ten musiał być przez organ odwoławczy w zgodzie z treścią art. 144 k.p.a., zastosowany "odpowiednio". "Odpowiednie" stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w kontrolowanym postępowaniu sprowadziło się jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Zatem, prawidłowo użyte przez organ odwoławczy "odpowiednie" zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowi naruszenia tego przepisu. Taka sama sytuacja dotycząca konieczności "odpowiedniego" zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpiłaby w przypadku, gdyby organ odwoławczy podstawą swojego orzekania uczynił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a..
Skargą kasacyjną z 8 sierpnia 2011 r. B. K. i M. N. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w Warszawie z [...] stycznia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania mimo, że to postanowienie zapadło z obrazą art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. przy czym to naruszenie prawa miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte. Sąd w wyroku WSA z 21.01.2010 r. w ogóle się na ten temat nie wypowiedział. Zdaniem skarżących, tylko rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego daje podstawę do podjęcia postępowania lub uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Ani SKO w postanowieniu z [...].01.2011 r. ani WSA w wyroku z 06.07.2011 r. nie kwestionuje zasadności postanowienia SKO z [...].08.2009 r., co oznacza, że zarówno SKO jak i WSA akceptowały stanowisko SKO z [...].08.2009 r., że były podstawy do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a tylko ustaliły, że zaistniały nowe okoliczności (wyrok WSA), które uzasadniają uchylenie postanowienia z [...].08.2009 r. Zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter prejudycjalny. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia tej istotnej przesłanki przez inny organ lub Sąd nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
W sprawie niniejszej wyrok WSA na który powołuje się SKO w postanowieniu z [...].01.2011 r. i WSA w wyroku z 06.07.2011 r. nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego, a więc nie rozstrzyga czy orzeczenie SKO stwierdzające nieważność orzeczenia administracyjnego przywracającego termin do złożenia wniosku o własność czasową jest zgodne z prawem, czy prawo narusza. W tej sytuacji nie może być zakończone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej przy [A], gdyż nie ma prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czy orzeczenie administracyjne przywracające byłym właścicielom nieruchomości terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do nieruchomości przy [A] jest dotknięte wadą nieważności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnicy postępowania podzielają w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpiło "do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].06.2009 r., nr [...]." Trafnie więc ustalił Sąd I instancji, że podjęte z urzędu postanowienie Kolegium z [...] sierpnia 2009 r. nie wywołało skutku zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego przywracającego byłym właścicielom gruntu warszawskiego termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, lecz do momentu, kiedy wyrok sądu administracyjnego ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2009 r. się uprawomocni. Skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1143/09 stał się prawomocny z dniem 1 czerwca 2010 r., to z tą datą odpadła podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego i zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania należało uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.
Z kolei Sąd I instancji błędnie ocenił, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednie zastosowanie tego przepisu w postępowaniu zażaleniowym (art. 144 k.p.a.) nie może się sprowadzać jedynie do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji, ponieważ jest to sprzeczne z istotą zakreślonych w tym przepisie przez ustawodawcę uprawnień decyzyjnych organu II instancji. Ponadto, art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł być również zastosowany w niniejszej sprawie ze względu na brak spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Niemniej jednak naruszenie to nie mogło zostać przez Sąd uwzględnione, ponieważ pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy, a zatem nie spełnia warunku określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.