Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 718/12 oddalił skargę B. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W podaniu z dnia 19 stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta Jarosławia zwrócił się do Starosty Jarosławskiego o udzielenie, na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. [...] obręb [...] miasta Jarosław.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją Starosty Jarosławskiego wywłaszczono prawo własności nieruchomości – działki nr [...] na rzecz Gminy Miasto Jarosław, utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego. Skarga na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie wywłaszczenia została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 lipca 2012 r. II SA/Rz 359/11, jednak strona skarżąca w tej sprawie – B. J. wywiodła skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpatrzona.
Wnioskodawca zwrócił również uwagę, że Wojewoda Podkarpacki wstrzymał wykonanie decyzji wywłaszczeniowej. Opisana nieruchomość ma być Gminie Jarosław niezbędna dla realizacji celu publicznego, jakim jest założenie cmentarza komunalnego, przewidzianego do realizacji w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Gmina nie dysponuje jeszcze ww. nieruchomością, a ma istnieć realna groźba wyczerpania się możliwości grzebania zmarłych na istniejących cmentarzach w Jarosławiu już w 2012 r.
Decyzją z [...] lutego 2012 r. Starosta Jarosławski udzielił Gminie Miejskiej Jarosław zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości – działki nr [...] o pow. [...]ha, objętej księgą wieczystą nr [...], własności B. J., dla której wydana została przez Starostę Jarosławskiego decyzja z [...] listopada 2010 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miejskiej Jarosław, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ I instancji ustalił, że postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości – działki nr ewid. [...] za odszkodowaniem, z przeznaczeniem na urządzenie cmentarza komunalnego zawisło przed sądami administracyjnymi i nie zostało jeszcze zakończone z uwagi na wniesienie przez B. J. skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 359/11 oddalającego jej skargę na decyzję Wojewody z [...] lutego 2011 r. Zarazem Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. wstrzymał wykonanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości do czasu rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Ustalenie terminu rozpoznania skargi kasacyjnej ma być niemożliwe, a tymczasem z dołączonych do wniosku pism Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Jarosławiu ma wynikać realna groźna wyczerpania się w 2012 r. miejsc grzebania zmarłych na istniejących trzech cmentarzach w Jarosławiu. Ponadto złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wymaga od inwestora legitymowaniem się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja łączyć ma się ze znacznymi wydatkami finansowymi, które rozłożone muszą być na kilka lat. Zwłoka w zajęciu nieruchomości związana z rozpoznawaną przez Naczelny Sąd Administracyjny skargą kasacyjną może w ocenie organu I instancji uniemożliwić realizację inwestycji celu publicznego, na którą dokonano wywłaszczenia.
W odwołaniu od tej decyzji B. J. zarzuciła naruszenie przepisów art. 112 ust. 1 u.g.n. i art. 108 k.p.a.
Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z [...] maja 2012 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że budowa cmentarza komunalnego na terenie Miasta Jarosław stanowi ważny interes społeczny, a toczące się postępowanie sądowoadministracyjne uniemożliwia realizację celu publicznego. Dlatego też uznano za konieczne wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ dalsza zwłoka przy urządzaniu cmentarza może doprowadzić do sytuacji braku miejsc na pochówek na terenie Miasta Jarosław.
Z decyzją Wojewody Podkarpackiego nie zgodziła się B. J. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 122 ust. 1 u.g.n., jak również przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11 i art. 108 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę stwierdził, że przejęcie nieruchomości nastąpiło na cel publiczny. Ponadto wskazano, że w sprawie nie kwestionowano, iż działka objęta przedmiotem zaskarżonych decyzji znajduje się w obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego z kolei wynika, że jest ona przeznaczona pod realizację cmentarza komunalnego. Prowadzenie cmentarza stanowi w istocie element gospodarki komunalnej, obejmującej zadania o charakterze użyteczności publicznej, której celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (por. art. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236). Z pism sporządzonych przez Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Jarosławiu, jako administratora cmentarzy komunalnych w Jarosławiu wynika jednoznacznie, że na terenie Miasta Jarosławia na wyczerpaniu są miejsca przeznaczone na pochówek zwłok, a miejsc takich najprawdopodobniej zabraknie już w połowie 2012 r. Okoliczność ta, skoro została stwierdzona przez podmiot zajmujący się administrowaniem cmentarzy komunalnych w Jarosławiu, traktowana może być za mającą charakter wielce prawdopodobny, jeśli nie pewny. Spekulatywnie oceniono wywody skargi, w których rozważa się termin, w którym istotnie takich miejsc już nie będzie, względnie dopuszczalne byłoby urządzanie takiego pochówku na innych cmentarzach, niż w granicach miasta Jarosławia. Zauważono, że z brzmienia art. 4 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach (Dz. U. Nr 118 z 2011 r., poz. 687 ze zm.) wynika, że cmentarz zakłada się w zasadzie na terenie każdej gminy lub miasta, tylko w uzasadnionych przypadkach można założyć cmentarz dla kilku gmin. Nie jest także w sprawie bez znaczenia, że, jak wynika z pisma Starosty Jarosławskiego przekazującego akta organowi odwoławczego, iż na cel związany z budową cmentarza zarezerwowano środki publiczne w wysokości 1 mln zł. Za ogólnikowe Sąd I instancji uznał twierdzenia strony, że brak tytułu prawnego do nieruchomości objętych zamiarem inwestycyjnym, może prowadzić do utraty możliwości dysponowania środkami publicznymi przeznaczonymi na taki cel.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. J., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11 i art. 108 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania zarówno przed organem I instancji, jak i organem II instancji nie doszło do jednoznacznego wykazania, że zamierzona inwestycja stanowi ważny interes społeczny i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dawał podstawy do takiego twierdzenia;
- naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z tegoż przepisu uprawniające organ I instancji do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w tym, że zwłoka w zajęciu nieruchomości skarżącej uniemożliwiałaby realizację celu publicznego w postaci budowy cmentarza.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ wprawdzie powołał się na możliwość braku miejsc na pochówek na terenie miasta Jarosławia, jednakże nie wskazuje na jakiej podstawie powziął takie przekonanie. W decyzji organu II instancji zabrakło choćby oznaczenia ile miejsc na pochówek jeszcze pozostało wolnych i kiedy miałoby ich zabraknąć, oraz czy istnieje możliwość pochówku na cmentarzach innych, niż w granicach miasta Jarosławia - co uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Ponadto wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że dokonując interpretacji pojęcia "ważnego interesu gospodarczego" należy mieć na uwadze, że art. 122 ust. 1-2 u.g.n. mają charakter przepisów szczególnych, które należy traktować jako stanowiące wyjątek od zasady. Jako takie muszą być wykładane ściśle, wobec czego wyłączona jest wykładnia rozszerzająca. Należy mieć również na uwadze, że przesłanka w postaci interesu gospodarczego została w art. 122 u.g.n. zestawiona obok konieczności ochrony zdrowia lub życia ludzkiego oraz zapewnienia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Wobec tego należy uznać, że ustawodawca dążył do ochrony tylko niektórych interesów - tych o największym ciężarze gatunkowym. Nie sposób uznać, by możliwość wyczerpania miejsca na cmentarzach (i to o nieokreślonym bliżej prawdopodobieństwie w bliżej nieokreślonej przyszłości) mogła być uznana za szczególnie istotny interes zasługujący na uwzględnienie.
Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że rezerwacja środków publicznych w wysokości 1 min zł na budowę cmentarza i ewentualne ryzyko ich utraty należy traktować raczej jako interes inwestora, który jest obowiązany do realizacji inwestycji w postaci cmentarza w ramach wykonania zadań własnych, a nie interes ogółu społeczeństwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której tu nie stwierdzono. To oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić po pierwsze, że skarżący kasacyjnie nie zgłosił poprawnych zarzutów procesowych, gdyż w tym zakresie jako naruszone eksponował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których nie procedują sądy administracyjne. Jedynym przepisem P.p.s.a. powołanym w tej materii był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, który nie może być samodzielną podstawą zarzutu kasacyjnego. Reguluje on bowiem powinność sądu uchylenia decyzji czy postanowienia w razie innego niż określonego w pkt 1 lit. a i b naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby jednak podnoszone okoliczności potraktować jako zarzuty zmierzające do wykazania pominięcia przez Sąd meriti niewyjaśnienia przez organy przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a., to są one niesłuszne. W istocie doszło bowiem do ustalenia przesłanek uregulowanych w tym przepisie, w szczególności przesłanki istotnej w sprawie, a to "innego interesu społecznego". Jak bowiem trafnie dostrzegł Sąd I instancji nie mają tu znaczenia inne wymienione w tym przepisie okoliczności, a to ochrona zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, jak też wyjątkowo ważny interes strony. To, czy organy uczyniły to zasadnie, jest innym zagadnieniem. Kwestia występowania w sprawie "innego interesu społecznego" została rozważona na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego i twierdzeń wnioskodawcy. Niewątpliwie nie był on obszerny, wszak wystarczający, a skarżąca kasacyjnie nie zdołała jej podważyć, bo wywodów swych nie poparła żadnymi dowodami. Niepodobna skutecznie zakwestionować twierdzenia, że taką cechę można postawić celowi, jakim jest budowa cmentarza komunalnego. Jak prawidłowo zważył Sąd meriti mieści się on w ramach celów publicznych, należących do zadań własnych gmin. Tego zaś, czy ów cel został udowodniony nie zaczepiono w skardze kasacyjnej ramach zarzutów procesowych. Za przesądzone należy więc uznać, że ze względu na ten interes, po wykazaniu spełnienia przesłanek materialnoprawnych, można było zastosować przepis art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rygor natychmiastowej wykonalności, jakkolwiek jest tu materią wtórną, niemniej jednak mieści się w ramach hipotezy tego przepisu, stąd należy do zagadnień materialnoprawnych. W tym zakresie wypada przede wszystkim odnieść się do kwestii samego zezwolenia na zajęcie nieruchomości, którego można udzielić w razie wystąpienia okoliczności określonych w art. 108 § 1 k.p.a., bądź ważnego interesu gospodarczego, realizacji celu publicznego, po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli zwłoka w zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość wywłaszczono. Przede wszystkim nie ma w sprawie znaczenia eksponowany przez skarżącą kasacyjnie interes gospodarczy, bo nie był on podstawą zapadłych w sprawie decyzji. Poza tym istnienie celu publicznego jest oczywiste, decyzja o wywłaszczeniu zapadła przed wniesieniem podania wszczynającego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie (jest ona ostateczna, przy czym na dzień dzisiejszy również prawomocna, bo Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji z dnia 7 lipca 2011 r. oddalającego skargę na decyzję ostateczną oddalił). Pozostaje więc ocenić kwestię szybkości realizacji tego celu publicznego. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazano konieczność niezwłocznego zajęcia terenu, gdyż urządzenie cmentarza jest długotrwałe, a obawa przed brakiem miejsc realna, nadto zagrażająca dobru lokalnej społeczności. Z treści pisma spółki gminnej zarządzającej tymi sprawami – Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Jarosławiu - z dnia 15 listopada 2011 r. wynika brak miejsc pochówku (istniejące mogą wystarczyć do końca pierwszego półrocza 2012 r.), a skarżąca kasacyjnie tego twierdzenia skutecznie nie podważyła. Zatem podniesione przez nią zarzuty okazały się nietrafne.
Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.