Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1169/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi E. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...], orzekł o: 1. stwierdzeniu, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- umarzeniu postępowania co do zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- wymierzeniu Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych;
- oddaleniu skargi w pozostałym zakresie;
- zasądzeniu od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E. Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku w zakresie jego pkt 3, Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) - dalej ppsa, przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa przy jednoczesnym zaniechaniu uzasadnienia dla tak wysoce restrykcyjnego orzeczenia,
- art. 133 § 1 ppsa, przez niedokładną analizę materiału dowodowego i w konsekwencji nieuwzględnienie stopnia naruszenia prawa przez Ministra, a w konsekwencji orzeczenie o wymierzeniu grzywny.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 jego sentencji, polegającą na oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o ile w niniejszym postępowaniu doszło do istotnych przestojów w prowadzonym postępowaniu, to jednak nie sposób zgodzić się z drakońską, nacechowaną skrajnym rygoryzmem sankcją zastosowaną przez Sąd I instancji. Zdaniem organu wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie jest nadmierną i nieuzasadnioną sankcją. W przedmiotowej sprawie wprawdzie wystąpiły istotne przestoje w prowadzonym postępowaniu, lecz opóźnienie to nie było spowodowane celowym zaniechaniem organu, lecz przyczynami obiektywnymi, tj. przede wszystkim prowadzeniem w Departamencie ok. 5000 postępowań, zaś w Wydziale Gruntów [...] (właściwym rzeczowo w przedmiotowej sprawie) w ok. 400 spraw podzielonych na 3 - 4 referentów (w zależności od okresu) oraz zmianami w administracji rządowej (licznymi reorganizacjami urzędów, w tym zwłaszcza ministerstw obsługujących dział administracji rządowej "budownictwo"). Sąd I instancji formułując oceny, które przyczyniły się do orzeczenia tak dotkliwej dla organu sankcji, nie uwzględnił specyfiki organu i prowadzonych przezeń postępowań. Sprzeciw organu naczelnego budzi zwłaszcza traktowanie każdej ze spraw w taki sposób, jakby każda z nich była jedyną sprawą prowadzoną przez organ w badanym okresie. Prowadzenie wielu tysięcy skomplikowanych spraw pochodzących z obszaru całego kraju prowadzi w sposób nieuchronny do opóźnień w niektórych z nich. Organ nie funkcjonuje bowiem w próżni, lecz na jego funkcjonowanie ma wpływ szereg czynników, tj. w szczególności dynamika rynku pracy (i związana z tym fluktuacja kadr), zmiany organizacyjne obejmujące łączenie/podziały urzędów, które wynikają z decyzji politycznych podjętych na najwyższym szczeblu oraz ograniczone środki budżetowe, które wymuszają konieczność oszczędności zasobów (finansowych, rzeczowych i kadrowych) i wykorzystywania ich w sposób możliwie najefektywniejszy. Na długość prowadzonych postępowań ma wpływ przyjęty w organie model ich prowadzenia. W przypadku Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa (oraz wcześniej: Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju) od wielu lat pierwszorzędne znaczenie ma wydawanie rozstrzygnięć prawidłowych merytorycznie i zgodnych z przepisami postępowania, z czego nie wolno czynić organowi zarzutu. Przeciwieństwem tego modelu jest wydawanie większej ilości rozstrzygnięć w krótszym czasie, co jednak wiąże się z występowaniem większej liczby błędów, powodujących uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Z kolei konieczność wielokrotnego prowadzenia postępowań w tych samych sprawach na skutek uchylania decyzji przez sąd (np. wskutek nieustalenia wszystkich stron lub śmierci stron) powoduje w dłuższym okresie zwiększenie zaległości, nie zaś ich zmniejszenie, względnie powoduje konieczność dalszego zwiększania szybkości prowadzenia spraw kosztem jakości wydawanych rozstrzygnięć. Sąd administracyjny, obowiązany do stania na straży praworządności, nie powinien zaś sugerować organom (wprost lub w sposób dorozumiany) prowadzenia postępowań "na skróty" i wydawania rozstrzygnięć wprawdzie szybko, lecz z naruszeniem innych kluczowych zasad postępowania lub przepisów prawa materialnego. Stąd sprzeciw budzi uzasadnienie przedmiotowego wyroku, w którym Sąd nie uwzględnił w sposób prawidłowy uwarunkowań ani prawnych ani faktycznych, w jakich kontrolowane postępowanie było prowadzone.
Wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł cechuje skrajny rygoryzm, nawet przy założeniu, że organ naruszył prawo pozostając w bezczynności lub prowadząc postępowania w sposób przewlekły. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych już kary finansowe rzędu 2-3 tys. zł zarezerwowane były dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa. Chodzi tu w szczególności o przypadki nierespektowania (czasem wielokrotnego) prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wyznaczających termin rozstrzygnięcia sprawy albo prowadzenia postępowań przez okres kilkunastu (lub wręcz kilkudziesięciu) lat w jednej instancji, a także w przypadkach, gdy organ w sposób oczywiście niezasadny przewleka postępowanie oczywiście błędnie twierdząc, że zachodzi obiektywna przeszkoda do jego zakończenia. Przykładowo, w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 436/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył [...] grzywnę 2000 zł za prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości przez okres ponad 20 lat. W wyroku z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 163/14, ten sam Sąd wymierzył grzywnę wójtowi gminy w kwocie 3000 zł, jako sankcję za niczym nieuzasadnione, długotrwałe oczekiwanie na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy uzgodnienie nastąpiło w sposób milczący, z mocy prawa. W innym wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 465/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził nawet zajścia rażącego naruszenia prawa pomimo ok. rocznego przestoju w prowadzonym postępowaniu w trybie wznowienia (art. 145 kpa). Sąd przy tym uwzględnił fakt, że organ podejmował czynności, wprawdzie rozciągnięte w czasie, lecz zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, a także wskazał na skomplikowany charakter sprawy.
Kara 10.000 zł została wymierzona w sprawie, która była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2575/15. NSA utrzymał grzywnę w wysokości 10.000 zł wymierzoną Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przez WSA w Gdańsku. Okoliczności tej sprawy różnią się jednak zasadniczo od okoliczności sprawy, w której wydano przedmiotowy wyrok z dnia 4 listopada 2016 r. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 21 lipca 2015 r. organ nadzoru budowlanego prowadził przez okres 6 lat postępowanie w sprawie nielegalnych otworów wentylacyjnych w budynku piekarni, ignorując całkowicie postanowienia organu wyższego stopnia, zobowiązujące go do wydania rozstrzygnięcia oraz podejmując działania pozorne, niezmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie zatem PINB w ww. sprawie uporczywie i całkowicie niezasadnie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przedmiotowej zaś sprawie skargą, która uruchomiła kontrolę terminowości działania organu naczelnego jest skarga rozpoznana przedmiotowym wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. Organ naczelny nie ignorował wyroków sądu zobowiązujących do wydania decyzji, gdyż takowe nie zostały dotychczas wydane. Organ nie podejmował również działań pozornych. Rażąco niesprawiedliwe jest w tych warunkach zastosowanie podwójnej sankcji, tj. stwierdzenia, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz jednoczesne wymierzenie grzywny. W judykaturze przeważa aktualnie pogląd o wyjątkowym charakterze kary grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 ppsa. Najczęściej wnioski o wymierzenie grzywny podlegają oddaleniu jeżeli jedynym zarzutem pod adresem organu jest przekroczenie (czasem nawet dość znaczne) terminów załatwienia sprawy. Grzywna bowiem powinna przede wszystkim dyscyplinować organ, zaś jej funkcja prewencyjna (czy też restrykcyjna) powinna być uznawana tylko za uzupełniającą. Tym samym grzywna powinna być stosowana tylko w przypadku uporczywego uchylania się przez organ od wydania decyzji - pomimo monitów i skarg, a także w razie dostrzeżenia w działaniu organu systematycznego działania polegającego na celowym opóźnianiu załatwiania spraw. Indywidualnie występujące opóźnienia, które nie wynikają ze złej woli organu nie powinny - zdaniem organu - skutkować stosowaniem tak dotkliwych sankcji.
Uwzględniając powyższe wywody, z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych można ekstrapolować generalną zasadę, że wysoką wagę naruszeń prawa przypisuje się tym organom, które w sposób skrajnie lekceważący traktują strony, nie reagując na ich monity (ponaglenia) przez okres wielu miesięcy (albo wręcz lat) oraz tym organom, które prowadzą postępowania w sposób noszący znamiona rażącego niedbalstwa lub rażącej niekompetencji (vide: ww. kazus wójta gminy). Przypadki zaś opóźnień wynikających z dużej ilości spraw i ograniczonych zasobów kadrowych mają charakter powszechny i nie sposób przypisywać im charakteru rażącego naruszenia prawa, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa.
W przedmiotowej sprawie poza wskazanym przez Sąd relatywnie długim okresem trwania postępowania (w porównaniu ze wzorcem ustawowym) nie zachodzą żadne szczególne okoliczności prowadzące do konstatacji, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Nie sposób zgodzić się z tak surową oceną Sądu wyrażoną przez określenie wysokości grzywny na 1000 zł, oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem organ naczelny podejmował czynności zasadne i zmierzające do załatwienia sprawy, nie podejmując przy tym żadnych czynności pozornych. Pomimo, że działania organu były rozciągnięte w czasie niewątpliwie nakierowane były na zakończenie prowadzonego postępowania. Nie stanowiły one zaś instrumentu służącego do uchylania się organu od wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 21 lipca 2016 r. Do uzasadnienia wymierzenia grzywny konieczne jest - zdaniem organu - powołanie dodatkowych argumentów świadczących o wyjątkowo nagannym działaniu organu. Nie jest zaś wystarczające samo stwierdzenie, że doszło do bezczynności ani nawet stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zasadą powinno być - w sytuacji gdy zachodzi bezczynność organu i nie zostało wydane rozstrzygnięcie - zobowiązanie organu do wydania decyzji.
Mając na uwadze, że przepisy ppsa przewidują różnorodne środki nacisku na organ, przymuszające go do wydania decyzji, nie sposób uznać, że w każdym przypadku należy stosować środki o charakterze najdalej idącym. Zdaniem organu, zarówno wymierzenie grzywny przy jednoczesnym stwierdzeniu, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy uznać za nieuzasadnione, a w konsekwencji sprzeczne z art. 149 § 1a i § 2 ppsa.
Jednocześnie Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 ppsa, przez lakoniczne i dowolne uzasadnienie zasadności wymierzenia grzywny co do zasady oraz co do jej wysokości. Nie można bowiem zgodzić się z automatyzmem, który forsuje Sąd I instancji w przedmiotowym wyroku, a polegającym na tym, że wymierzenie grzywny jest nieuchronne w każdym przypadku rażącego naruszenia prawa przez organ. Taka zależność nie wynika z przepisów ppsa. Wręcz przeciwnie - instytucja wymierzenia grzywny uregulowana została w odrębnym przepisie niż kwestia oceny stopnia naruszenia prawa przez organ. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa spełnia również inną funkcję od wymierzenia grzywny, gdyż zasadniczo ma na celu wyłącznie napiętnowanie wadliwego działania organu, nie zaś jego dyscyplinowanie. Grzywna ma zaś głównie za zadanie zdyscyplinowanie organu w przypadkach ewidentnego nieusprawiedliwionego uchylania się od wydania rozstrzygnięcia, zwłaszcza w przypadku niezastosowania się przez organ do wyroku zobowiązującego do wydania decyzji w określonym terminie (art. 149 § 1 ppsa). Jest przy tym w sposób oczywisty środkiem znacznie silniejszym niż samo stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wymierzenie grzywny powoduje po stronie organu wymierne ujemne skutki finansowe. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa rodzi zaś ryzyko odpowiedzialności majątkowej pracowników organu, nie wpływając jednak ujemnie na sytuację prawną samego organu. Z powyższych względów organ uważa zamieszczone w wyroku uzasadnienie dla wymierzenia grzywny oraz dla określenia jej wysokości za naruszające art. 141 § 4 ppsa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 ppsa, przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, oraz art. 133 § 1 ppsa, przez popełnienie istotnych błędów przy badaniu akt sprawy. Wszystkie zaś wskazane naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, bowiem obiektywna ocena materiału dowodowego oraz czynności podjętych przez organ w okolicznościach niniejszej sprawy winna skutkować oddaleniem skargi. W przypadku prawidłowego zastosowania ww. przepisów Sąd I instancji bowiem nie stwierdziłby rażącego naruszenia prawa ani nie wymierzyłby organowi grzywny, zwłaszcza zaś grzywny w tak dużej wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji zawartego w pkt 1 zaskarżonego wyroku o stwierdzeniu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie to zdeterminowało zaś wymierzenie organowi grzywny, której wysokość w kwocie 1.000 zł została przez Sąd pierwszej instancji w wystarczający sposób uzasadniona oceną pozostawania organu w prawie półtorarocznej bezczynności w rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie bowiem z art. 154 § 6 ppsa, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W 2015 r. wynagrodzenie to wyniosło 3.899,78 zł (por. M.P. z 2016 r. poz. 145), dlatego wymierzona grzywna w wysokości tylko 1.000 zł jest współmierna do stwierdzonej bezczynności organu.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 133 § 1 ppsa, ponieważ wydał wyrok po zamknięciu rozprawy przyjmując za podstawę ustaleń faktycznych akta sprawy, które potwierdzają, że bezczynność organu wyniosła prawie półtora roku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.