Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1325/14, wymierzył Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] grzywnę za niewykonanie wyroku w terminie w kwocie 300 złotych.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
WSA w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi J.M. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej [...], wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/13, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. NSA, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dowódcy, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 335/14, oddalił skargę kasacyjną. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczono organowi w dniu 16 września 2014 r. Pismem z dnia 3 listopada 2014 r. J.M. wezwał Dowódcę do wykonania wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi J.M. o wymierzenie grzywny Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] za niewykonanie w terminie wyroku o sygn. akt II SAB/Sz 87/13, uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślono, że przedmiot sprawy, tj. ustalenie i wypłacenie różnicy uposażenia powstałej na skutek prawidłowego określenia grup uposażenia na zajmowanym przez J.M. stanowisku, a uposażeniem wypłaconym na podstawie grup uposażenia określonych w decyzjach, w stosunku do których Minister Obrony Narodowej stwierdził ich nieważność, jest sprawą o charakterze administracyjnym, podlegającą kognicji sądownictwa administracyjnego. Wszczynający takie postępowanie wniosek żołnierza powinien być załatwiony przez ostatecznego dysponenta wniosku – w przedmiotowej sprawie Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] − w formie decyzji. Za załatwienie sprawy nie mogło być uznane pismo, w którym poinformowano J.M. o odmowie wypłaty wnioskowanego wyrównania uposażenia (bez określenia jego wysokości) z jednoczesnym wyjaśnieniem o braku podstaw prawnych i uprawnień po stronie Dowódcy do wykonania żądania.
Stwierdzono też, że użyte w wyroku o sygn. akt II SAB/Sz 87/13 określenie "rozpoznania wniosku" oznaczało wydanie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Nie wskazano jednak jakie to ma być rozstrzygnięcie, nie można bowiem w tego rodzaju postępowaniu zastępować organu. Podkreślono, że organ, pomimo iż podejmował określone działania wynikające z przekonania i stanowiska, że nie jest on właściwy w kwestii wynagrodzenia należnego z tytułu pełnienia przez J.M. obowiązków służbowych w Dowództwie [...], nie wykonał wyroku WSA w Szczecinie. Dodano też, że wystarczającą przesłanką wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku jest przekroczenie terminu wyznaczonego w tym wyroku do wydania akt lub podjęcia czynności. Oznacza to też, że wydanie aktu lub podjęcie czynności, do której organ administracji był zobowiązany, ale z przekroczenie terminu wskazanego w sentencji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie tego wyroku. Z uwagi jednak na niejasne przepisy i podejmowane przez organ działania zmierzające do rozwiązania problemu, uznano, że niewykonanie wyroku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjna wniósł Dowódca Jednostki Wojskowej [...], żądając uchylenia wyroku WSA w Szczecinie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie:
- • art. 19-20 K.p.a., ponieważ uznano, że organ był rzeczowo właściwy do załatwienia wniosku J.M.;
- • art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 1, art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1414, ze zm, dalej: u.s.w.). Do orzekania w sprawach ustalania wysokości należnego uposażenia i wypłaty tego uposażenia po terminach wymagalności właściwy jest organ przyznający uposażenie, tj. Dowódca Wojsk Lądowych (lub następca prawny − Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych);
- • art. 74 ust 1 u.s.w., poprzez jego nieuwzględnienie. Z przepisu tego wynika, że odrębną kwestią jest przyznanie uposażenia, a odrębną kwestią jest jego wypłata, która jest czynnością faktyczną i dokonywana jest przez jednostkę wojskową, na której zaopatrzeniu finansowym żołnierz pozostaje. Odrębną kwestią jest także rozliczenie należności żołnierza w sytuacji, kiedy już nie pozostaje on na zaopatrzeniu finansowym żadnej jednostki. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] mógłby dokonać wypłaty należności z tytułu ustalonej różnicy w uposażeniu jako płatnik, wyłącznie w oparciu o konkretny rozkaz personalny lub decyzję pochodzącą od organu przyznającego uposażenia oraz w oparciu o dokumenty niezbędne do wypłaty uposażanie;
- • art. 153 P.p.s.a., ponieważ uznano, że wyroki o sygn. akt. II SAB/Sz 87/13, I OSK 335/14 obligowały Dowódcę Jednostki [...] do wydania rozstrzygającej decyzji administracyjnej w sprawie, nawet w sytuacji niewłaściwości rzeczowej organu. Orzeczenia rozstrzygały przede wszystkim kwestię, czy sprawa o wypłatę ustalenie i wypłatę różnicy w uposażeniu jest sprawą o charakterze administracyjnym i podlega rozstrzygnięci w drodze decyzji administracyjnej. W żaden sposób nie odnosiły się one do właściwości rzeczowej organu, a wyłącznie do faktu, że Dowódca pozostawał, w toku podejmowanych czynności mających na celu skuteczne rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, dysponentem wniosku J.M.;
- • art. 154 P.p.s.a., gdyż stwierdzono, że organ zawinił w zaistnieniu sytuacji, nie wykazując jednocześnie na czym to zawinienie miało polegać. Wymierzono organowi grzywnę, pomimo wskazania niejasne przepisy oraz podejmowane przez organ czynności. Wykonanie wyroku prowadziłoby do wydania orzeczenia administracyjnego dotkniętego nieważnością, z uwagi na fakt, że wydane zostałoby przez organ niewłaściwy w sprawie. Dowódca mógłby wydać orzeczenie administracyjne w przedmiotowej sprawie najwcześniej po dniu 3 lutego 2015 r., tj. po dniu, w którym zostałby powiadomiony przez Ministerstwo Obrony Narodowej o sposobie załatwienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
W odpowiedzi na skargę J.M. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Zaznaczyć przede wszystkim trzeba, że skoro przedmiotem rozpoznania przez WSA w Szczecinie była skarga J.M. o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. wobec niewykonania wyroku o sygn. akt II SAB/Sz 87/13, to Sąd ten zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla oceny zgłoszonego przez żołnierza żądania i rozważyć wyłącznie te kwestie, które dotyczyły rozstrzygnięcia tej sprawy.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W wyroku o sygn. akt II SAB/Sz 87/13 zobowiązano Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] do rozpoznania wniosku J.M. z dnia 22 sierpnia 2012 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyjaśniono mianowicie, że "wpłynięcie do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2012 r. niezależnie od wcześniejszych działań organów go przekazujących w trybie art. 65 § 1 K.p.a. obligowało Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] do jego załatwienia w formie decyzji, skoro organ ten nie wystąpił ze skutecznym wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego".
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej były jednoznaczne − sprawa powinna zostać załatwiona przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...]. Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku o sygn. akt I OSK 335/14. Zauważyć trzeba, że wniosek J.M. z dnia 22 sierpnia 2012 r. został o rozpatrzony postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przed wydaniem tego postanowienia należało wyjaśnić, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku.
Bezczynność lub przewlekle prowadzenie przez organ postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, o których mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., oznacza sytuację, gdy organ w ponownym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów, nie załatwił sprawy, tj. nie wydał nowego rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną. O niewykonaniu wyroku może więc być mowa wyłącznie wówczas, gdy takie rozstrzygniecie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego je postępowania – nie zostało wydane.
W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że skarga o wymierzeniu organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej z punktu widzenia jej podstaw prawnych sprawie. Jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności organu administracji. Zastosowanie się przez ten organ do oceny prawnej zawartej w wykonywanym wyroku podlega bowiem kontroli na ogólnych zasadach w ramach skargi od nowego rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 354/01, wyroki: z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 426/05, z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 230/11). W przedmiotowej sprawie organ, pomimo jasnej wykładni zasad postępowania dokonanej w wyroku Sądu I instancji, po doręczeniu w dniu 16 września 2014 r. akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, w terminie 30 dni nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku J.M. z dnia 22 sierpnia 2012 r., tym samym pozostawał on w bezczynności.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Stwierdzono bowiem, że poza zakresem przedmiotowego postępowania, dotyczącego skargi wniesionej w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., pozostać muszą kwestie niezwiązane z terminem rozstrzygnięcia wniosku J.M. Kwestia interpretacji przepisów prawa materialnego mogła zostać podniesiona w przypadku oceny wydanego w sprawie postanowienia Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] lutego 2016 r., a taki charakter miały postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 209 w zw. z art. 199 P.p.s.a. oddalono wniosek J.M. o zwrot kosztów postępowania, wobec niewykazania aby takie niezbędne koszty zostały poniesione.