Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] maja 2013 r. (nr MOPS.SSR.47.001145.2013) o odmowie E.R. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem – K.R.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 16 kwietnia 2013 r. E.R. (dalej: "strona", "skarżąca") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta L. – działając na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a." - odmówił stronie przyznania przedmiotowego świadczenia.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że mąż strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 3 kwietnia 2013 r. przez Powiatowy Zespół do Orzekania o Niepełnosprawności w L. - na okres do dnia 30 kwietnia 2016 r. W orzeczeniu ustalono, że niepełnosprawność istnieje od 1999 r.
Z dołączonego do akt sprawy świadectwa pracy wynika, że strona była zatrudniona w Zakładzie Opieki Zdrowotnej w L. w okresie od 1 grudnia 1976 r. do 6 lutego 1990 r.; w oświadczeniu potwierdziła, że był to jedyny okres zatrudnienia. W okresie od dnia 1 września 2011 r. do dnia 31 marca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, przyznane decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]).
Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organ uznał, że zaprzestanie przez stronę zatrudnienia w lutym 1990 r. i powstanie u jej męża niepełnosprawności od 1999 r. świadczy o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad mężem, tak więc wnioskowane przez stronę świadczenie nie należy się jej.
Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że mąż doznał udaru mózgu w 2009 r. i wymaga całodobowej, wszechstronnej opieki. Z uwagi na opiekę nad mężem nie może podjąć pracy. Podkreśliła, że w okresie od 1 września 2011 r. do 31 marca 2013 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne, a obecnie pozbawiono ją świadczenia mimo, że sytuacja nie uległa zmianie.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy należy odróżnić od zasiłku pielęgnacyjnego, który unormowany jest w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjnego przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ww. ustawy) chodzi wyłącznie o osoby, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Analiza tych przepisów potwierdza, że między przesłankami warunkującymi nabycie prawa do świadczenia w obu przypadkach chodzi częściowo o inne okoliczności faktyczne, które muszą być spełnione, aby świadczenie było przyznane. Istnieje różnica między rezygnacją z pracy, a rezygnacją z podjęcia zatrudnienia.
Innymi słowy podstawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie daje rezygnacja z podjęcia zatrudnienia, skoro taka przesłanka nie została wymieniona w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zdaniem Kolegium, aby nabyć prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego strona musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w sprawie, gdyż strona pracowała do dnia 6 lutego 1990 r., a jej mąż ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od dnia 12 marca 2010 r. Brak zatem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy strony a zaistniałą koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Organ odwoławczy zauważył, że powodem decyzji z dnia 13 grudnia 2011 r. przyznającej świadczenie pielęgnacyjne była rezygnacja z podjęcia zatrudnienia osoby wówczas bezrobotnej (która wyrejestrowała się z PUP w L. z dniem 15 listopada 2011 r.), sprawującej opiekę nad mężem.
Wprawdzie strona spełnia pozostałe przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. kryterium dochodowe, występowanie obowiązku alimentacyjnego, sprawowanie opieki nad mężem i jego niepełnosprawność, jednakże nie została spełniona przesłanka dotycząca rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem.
E.R. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podkreślając, że jej mąż wymaga stałej, codziennej opieki. Konieczność opieki nad nim uniemożliwia jej jakąkolwiek aktywność zawodową.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ powtórzył, że rezygnacja z zatrudnienia nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia, zaś powołane w skardze orzeczenie dotyczy zasiłku pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. o sygn. akt III SA/Gd 630/13 uchylił zaskarżoną decyzją oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Jak zaznaczył WSA, w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca – E.R. od dnia 6 lutego 1990 r. nie podejmowała żadnego zatrudnienia, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a datującą się od 1999 r. koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługiwała na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu – zdaniem WSA - jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących.
Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A zatem to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia).
W ocenie Sądu pierwszej instancji byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.
Reasumując, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd pierwszej instancji uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy, gdyż pod pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć także sytuację "rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, zaskarżając go w całości. Zarzucono w niej orzeczeniu naruszenie szeregu przepisów prawa.
Po pierwsze, naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji obu instancji wobec stwierdzenia przez Sąd, że osoba bez pracy podejmując się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym rezygnuje z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i zachodzi podstawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 li. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi wobec błędnego ustalenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również art. 32 Konstytucji RP wobec stwierdzenia w wyroku, iż zaskarżona decyzja narusza prawo biorąc podnoszoną przez Sąd sprzeczność przepisu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych z zasadą równości, w odniesieniu do przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 tej ustawy.
Po trzecie, naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez naruszenie ww. przepisów i uchylenie obu decyzji.
Po czwarte, naruszenie art. 141 § 4 i art. 1 p.p.s.a. przez wadliwe wskazanie, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu ww. decyzji w sposób naruszający zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na treść wyroku. Z ostrożności SKO zarzuciło także wadliwość uzasadnienia wyroku, gdy chodzi o interpretację pojęcia rezygnacji z zatrudnienia na gruncie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprowadzające się do rozszerzenia zastosowania tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy i zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej dotyczy tego, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992, ze zm. zwanej dalej u.ś.r.) należy rozumieć jako obejmujący także osoby niepodejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na podjęcie się przez nie stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodzin.
Należy zauważyć, że rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji nie mógł znać wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13. Sąd ten nie mógł również przewidzieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpi do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym "czy art. 16a ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji".
Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134).
Trybunał Konstytucyjny – przed sformułowaniem pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r.
Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm podjął w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U poz. 567) w której art. 17 zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ust. 1 pkt. 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wejdzie w życie 1 stycznia 2015 r.
Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych – i to mimo że w dacie orzekania nie była znana temu Sądowi treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. W świetle argumentacji przedstawionej przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku i postanowieniu, które to argumenty w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odpowiada prawu (por. też wyrok NSA z 10 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 489/14). W tym świetle Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że na gruncie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ustawy zasadniczej) jej dyspozycję realizuje tylko przyjęcie, że przez wyrażone w art. 16a ust. 1 u.ś.r. pojęcie "rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należało – w dacie wydania zaskarżonej decyzji – rozumieć także sytuację "rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Zapatrywanie to potwierdził także sam ustawodawca, nowelizując rzeczony przepis w wykonaniu orzeczeń TK. Przełamana została zatem wykładnia językowa przez interpretację prokonstytucyjną, która uchroniła przed sytuacją niemożliwią do zaakceptowania w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.