Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2933/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 26 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1417/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. W., B. W., D. K., R. W. i P. C. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.

Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] września 1996 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w [...] położonej w Gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] na działki ewidencyjne m.in. nr [...] o pow. 675 m² i nr [...] o pow. 265 m² przeznaczone pod ul. [...]. W dniu wydania decyzji obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 – dalej jako "u.g.g."). Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Decyzja z [...] września 1996 r. skierowana została do ówczesnych właścicieli nieruchomości, W. W. i B. W., którzy [...] maja 1996 r. oświadczyli, że wyrażają zgodę na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego B. oraz na nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy terenów przeznaczonych w planie pod budowę ulic. W dniu [...] września 1996 r. W. W. i B. W. oświadczyli, że dobrowolnie rezygnują z odszkodowania za grunt stanowiący m.in. działki nr [...] oraz [...], i że nie będą występować z żadnymi roszczeniami z tytułu przejęcia przez Gminę ww. gruntu.

W. W., B. W., D. K., R. W. i P. C. (następcy prawni ww. właścicieli) wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. wystąpili o ustalenie oraz przyznanie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. 675 m² i nr [...] o pow. 265 m² z obrębu [...], przeznaczone pod budowę ulicy.

Prezydent [...], decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], odmówił ustalenia odszkodowania podnosząc, że współwłaściciele nieruchomości, W. W. i B. W., skutecznie zrzekli się przyszłych roszczeń o odszkodowanie.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...], uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podnosząc, że współwłaściciele nieruchomości złożyli oświadczenia o dobrowolnej rezygnacji z odszkodowania [...] września 1996 r., a więc przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki przeznaczone pod ul. [...], tj. dz. ewid. nr [...] i nr [...]. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje natomiast dopiero, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna.

Prezydent [...], decyzją z [...] maja 2018 r., odmówił W. W., B. W., D. K., R. W. i P. C. ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość, stanowiącą działki ewid. nr [...] i nr [...], uznając, że ówcześni współwłaściciele nieruchomości, W. W. i B. W., skutecznie zrzekli się przyszłych roszczeń o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.

W.W., B. W., D. K., R. W. i P. C. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda [...], rozpoznając sprawę, stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz.121 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") oraz zaznaczył, że z uzasadnienia decyzji z [...] września 1996 r. wynika, że zgodnie z art. 10 ust. 5 u.g.g., ww. działki wydzielone pod budowę ul. [...], przechodzą na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Z dalszej treści uzasadnienia wynika, że w decyzji "nie orzeczono o odszkodowaniu z uwagi na zrzeczenie się dokonane przez właściciela ww. nieruchomości".

Wojewoda zaznaczył, że z treści odpisu księgi wieczystej Nr [...] wynika, że jako właściciel działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. 1401 m², wpisana jest Gmina [...]. Wpisu dokonano na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej z [...] września 1996 r., nr [...]. W dziale III "Prawa, roszczenia i ograniczenia" i w dziale IV "Hipoteka" przedmiotowej księgi, nie ma wpisów.

Organ wskazał, że z treści oświadczenia z [...] września 1996 r. wynika, że W. W. i B. W. (właściciele nieruchomości uregulowanej w [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obrębu [...]) dobrowolnie zrezygnowali z odszkodowania za grunt o pow. 1401 m² pochodzący z ww. nieruchomości, stanowiący działki nr [...],[...],[...] i [...] w związku z przejęciem przedmiotowego gruntu na własność przez Gminę [...] pod budowę ulicy. Jednocześnie oświadczyli, że w przyszłości nie będą występować z żadnymi roszczeniami z tytułu przejęcia przez Gminę ww. gruntu. Ponadto w oświadczeniach z [...] maja 1996 r., ww. współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego B. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 1992 r. wraz ze zgodą na nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy terenów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę ulic.

Wojewoda [...]zaznaczył, że z akt sprawy wynika ponadto, że w oświadczeniu z [...] września 1996 r. W. W. i B. W., zrezygnowali z przysługującego im środka zaskarżenia decyzji z [...] września 1996 r.

Organ odwoławczy przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika dopuszczalna, co do zasady, możliwość zwolnienia z długu przyszłego, przy konieczności określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia – przy istnieniu decyzji o określonej treści i podanej powierzchni działek przeznaczonych pod drogi, rzutującej na wysokość długu przyszłego.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza złożonych przez W. W. i B. W. oświadczeń wskazuje, że właściciele nieruchomości świadomie i w sposób wyraźny, jednoznacznie zrzekli się roszczeń z tytułu wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...].

Na poparcie twierdzeń organ odwoławczy przytoczył ponadto wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, w którym Sąd Najwyższy wskazał, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale – prawomocne.

Tym samym, w ocenie Wojewody, kwestia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę (ul. [...]), stanowiący działki ewid. nr [...] i nr [...], na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...], została rozstrzygnięta wraz z podpisaniem przez W. W. i B.W. przywołanych wyżej oświadczeń o dobrowolnej rezygnacji z odszkodowania. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości datowana jest na [...] września 1996 r., a jej ostateczność ustalono również na [...] września 1996 r., przy rezygnacji przez dotychczasowych właścicieli z odszkodowania wskazanej w jej treści i wobec rezygnacji z prawa odwołania się od tej decyzji.

W świetle powyższego Wojewoda podtrzymał stanowisko, że wnioskodawcy zrzekli się uprawnień do uzyskania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. i nie mają obecnie możliwości jego dochodzenia w ww. trybie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. W., B. W., D. K., R. W. oraz P. C

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że podstawą prawną dokonanego podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 16/1 był art. 10 ust. 3 u.g.g. Sąd przypomniał, że art. 10 tej ustawy stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1); podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału (art. 10 ust. 3), a grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 10 ust. 5).

Z obu przytoczonych regulacji prawnych, czyli obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej art. 10 ust. 5 u.g.g. i obowiązującego w dniu wniesienia wniosku o odszkodowanie i w dniu rozstrzygania sprawy art. 98 ust. 3 u.g.n., wynika że odszkodowanie przysługiwało (przysługuje) wyłącznie za grunty (działki gruntu) wydzielone z nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela pod ulicę (drogę publiczną) przechodzące odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa (z mocy prawa na własność Państwa) z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne.

Sąd wojewódzki podkreślił też, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości (por. art. 53 ust. 1 oraz 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g.). Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06), gdzie trafnie stwierdzono, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań.

Analizując natomiast treść art. 98 ust. 3 u.g.n. Sąd wskazał, że regulacja ta zawiera mieszany, to jest cywilno-administracyjny system zaspokajania roszczeń przysługujących z tytułu przejścia – z mocy prawa – własności wydzielonych, w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, działek gruntu jako przeznaczonych pod drogi publiczne. Przyjąć należy, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w trybie decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Zatem tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W konsekwencji, w ocenie sądu, należy uznać, że żądanie odszkodowania, zgłoszone przez skarżących, może być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. O ile jednak dopuszczenie ustalenia między stronami kwoty odszkodowania za wywłaszczone grunty nie budzi wątpliwości, to kwestią sporną jest możliwość dokonania takich wiążących ustaleń jeszcze przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji podziałowej.

Odnosząc się do tej kwestii sąd wojewódzki przywołał stanowisko Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale – prawomocne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Sąd przypomniał, że w toku postępowania organy ustaliły, że [...] września 1996 r. W. W. i B. W. (poprzedni współwłaściciele przedmiotowych działek) złożyli do organu pisemne oświadczenie, że rezygnują z odszkodowania za grunt stanowiący m.in. działki nr [...] i [...] w związku z przejęciem ww. gruntu na własność przez Gminę [...] pod budowę ulicy. Jednocześnie oświadczyli, że nie będą występować z żadnym roszczeniem z tytułu przejęcia przez gminę ww. gruntu. W związku z tym, w decyzji zatwierdzającej podział z [...] września 1996 r. organ nie zawarł rozstrzygnięcia dotyczącego odszkodowania za ww. działki, wydzielone pod ul. [...], które przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego.

W świetle przedstawionych i zaakceptowanych przez sąd poglądów, nie stanowiło to przesłanki do złożenia przez właściciela wniosku o odrębne ustalenie tego odszkodowania w drodze administracyjnej, gdyż roszczenie to zostało już skonsumowane w drodze cywilnoprawnej. Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, że ustalenia odnośnie do odszkodowania zostały przeprowadzone jeszcze przed wydaniem decyzji o podziale, gdyż warunkiem skuteczności takich działań jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Jak natomiast wskazuje analiza treści oświadczenia z [...] września 1996 r. byli właściciele wiedzieli, jakie działki będą podlegać podziałowi, jakie działki w konsekwencji tego powstaną i o jakim przeznaczeniu. W oświadczeniu wyraźnie wskazano też numery działek, które przechodzą na własność Gminy [...] pod budowę ulicy.

W ocenie sądu wojewódzkiego, treść ww. oświadczenia nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, zatem sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, aby uprawniona osoba mogła skutecznie zająć stanowisko co do przysługującego jej odszkodowania, w tym także dokonać jego zrzeczenia się. Zrzeczenie się odszkodowania jest możliwe, jeżeli jest oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej, sytuacji prawnej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy treść oświadczenia z [...] września 1996 r. nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, a kontekst jego złożenia pozwala na uznanie, że sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, aby uprawniona osoba mogła skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania. Zasadnie zatem przyjęły orzekające w sprawie organy, że do ustaleń w kwestii odszkodowania za konkretne działki doszło w drodze cywilnoprawnej przez zrzeczenie się odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. W., B. W., D. K., R. W. i P. C., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie następujących przepisów:

1. 1. prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g. przez ich niezastosowanie i uznanie za dopuszczalne pozbawienie skarżących kasacyjnie prawa do odszkodowania na mocy rzekomego zrzeczenia się roszczeń do odszkodowania złożonego przez ich poprzedników prawnych, złożonego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i z pominięciem wydania przez organ decyzji ustalającej wysokość odszkodowania;
2. 2. prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 oraz art. 54 ust. pkt. 7 u.g.g. (w brzmieniu pierwotnym) poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w sytuacji gdy treść ww. przepisów w dacie dokonania decyzji działowej ([...] września 1996 r.) nie obejmowała prowadzenia jakichkolwiek rokowań;
3. 3. prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa materialnego (przepisów wskazanych w pkt 1);
4. 4. prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd wyłącznie do zarzutów i wniosków wskazanych w skardze, a tym samym brak kompleksowego rozpoznania sprawy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., zasądzenie od organu administracji na ich rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz zrzekli się uprawnienia do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11 - wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12, CBOSA). Na żadną z powyższych okoliczności nie powołał się autor skargi kasacyjnej.

Należy wskazać również, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, CBOSA), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, CBOSA).

Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił podniesionych w skardze argumentów skarżących, nie czyni uzasadnionym zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi z uwagi na naruszenie norm prawa materialnego wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej. Mając na względzie tak sformułowany zarzut usprawiedliwionym jest jednoczesne odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Jak wynika z akt sprawy i ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, który nie był w skardze kasacyjnej kwestionowany, wnioskiem z [...] marca 1995 r. W. W. i B. W. wnieśli do Urzędu Gminy [...] podanie o dokonanie podziału działki [...], której byli współwłaścicielami.

W dniu [...] września 1996 r. W.W. i B. W. złożyli do organu pisemne oświadczenie, w którym oświadczyli, że są właścicielami nieruchomości objętej [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], i że dobrowolnie rezygnują z odszkodowania za grunt stanowiący m.in. działki nr [...] i [...] w związku z przejęciem ww. gruntu na własność przez Gminę [...] pod budowę ulicy. Jednocześnie oświadczyli, że nie będą występować z żadnym roszczeniem z tytułu przejęcia przez gminę ww. gruntu.

Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] września 1996 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w [...] położonej w Gminie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] na działki ewidencyjne, m.in. na działki nr [...] o pow. 675 m² i nr [...] o pow. 265 m² wydzielone pod budowę ul. [...], i które przeszły na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Jednocześnie w decyzji organ wskazał, że nie orzeczono o odszkodowaniu z uwagi na zrzeczenie się przez właściciela ww. nieruchomości. Zauważyć trzeba, że poprzednicy prawni skarżących kasacyjnie nie złożyli odwołania od powyższej decyzji podziałowej.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionowali treści oświadczania z [...]września 1996 r. w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, a jedynie jego skutki prawne. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oświadczenie z [...] września 1996 r., złożone po wniosku o podział ww. nieruchomości, musiało być wynikiem uzgodnień pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości a organem. Tym bardziej, że organ wziął je pod uwagę w decyzji podziałowej. Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że treść oświadczenia z [...] września 1993 r. jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości. Właściciele wiedzieli, jakie działki będą podlegać podziałowi, jakie działki w konsekwencji tego powstaną i o jakim przeznaczeniu. W oświadczeniu wyraźnie wskazano też numery działek, które przechodzą na własność Gminy [...] pod budowę ulicy, zatem sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, aby uprawniona osoba mogła skutecznie zająć stanowisko co do przysługującego jej odszkodowania, w tym także zrzec się odszkodowania.

Zauważyć też należy, że już [...] maja 1996 r., także po złożeniu wniosku o podział, poprzednicy prawni skarżących złożyli oświadczenie do organu, że jako współwłaściciele nieruchomości zapisanej w KW nr [...] wyrażają zgodę na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego B. oraz na nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy terenów przeznaczonych w planie pod budowę ulic, co tylko wzmacnia logiczny wniosek o prowadzonych przez strony negocjacjach i zawartym w tej kwestii porozumieniu, a to z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Zatem tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Dodać należy, że ocena ważności i skuteczności porozumienia co do zrzeczenia się odszkodowania, w tym warunki jakie winno ono spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego powstałego wskutek tego porozumienia, stanowi sprawę ze stosunków z zakresu prawa cywilnego. Jest to więc sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.), rozstrzygana przez sąd powszechny (art. 2 § 1 tejże ustawy).

Zgodzić się trzeba ze skarżącymi kasacyjnie, że w orzecznictwie prezentowane było stanowisko, że właściciel nieruchomości, która została przejęta pod drogę, może zrzec się odszkodowania dopiero gdy decyzja o podziale była ostateczna. Zauważyć jednak trzeba, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się inne stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela, a mianowicie, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17; 18 maja 20 maja 2020 r., sygn. akt 1522/19; 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1975/20 i I OSK 2366/20 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Wyżej wskazane wyroki podzielają tym samym identyczne w tej kwestii stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513). W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Najwyższy uznał, że nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Sąd Najwyższy wskazał, że - po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości, a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa). W ocenie Sądu Najwyższego, zwłaszcza w sytuacji, w której wniosek o odszkodowanie składany jest w związku ze wspólnym przedsięwzięciem właściciela podlegającej podziałowi nieruchomości i gminy to nawet wręcz wskazane byłoby, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w takim przypadku w umowie stron zawartej jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Co prawda organy administracji rozpoznały żądanie skarżących kasacyjnie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. działki przejęte na rzecz Gminy [...] pod budowę ulicy decyzją Burmistrza Gminy [...] decyzją z [...]września 1996 r., na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g., a który stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodzić się jednak należy z Sądem pierwszej instancji, który powołując się na art. 53 ust. 1 i 54 ust.1 pkt 7 i pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 958/06 (CBOSA) trafnie uznał, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań.

Podkreślić bowiem należy i na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2414/20, że skoro powyższy przepis nie zawierał zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań to dopuszczalne było ich prowadzenie także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości - z mocy prawa - przechodziła na własność gminy jako grunt wydzielony pod ulice. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasady, o których mowa w art. 10 ust. 5 u.g.g., precyzowały przepisy rozdziału 6 omawianej ustawy, zatytułowanego "wywłaszczanie nieruchomości". Wynikało z nich zaś m. in., że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić dopiero po upływie 3-miesięcznego terminu, który rejonowy organ rządowej administracji ogólnej wyznaczał właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 46 ust. 3 i art. 49 ust. 3 u.g.g.), oraz że do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 55 ust. 4 u.g.g.).

Wreszcie, po myśli art. 55 ust. 3 u.g.g., ustalone w decyzji odszkodowanie podlegało waloryzacji na dzień wypłaty. W razie zaś sporu waloryzacji tej dokonywał sąd powszechny (vide: Stanisław Rudnicki – "Prawo obrotu nieruchomościami", Wyd. C.H.BECK, Warszawa 1996 r. str. 523). Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie w przepisie art. 10 ust. 5 u.g.g. oraz w przepisach rozdziału 6 omawianej ustawy nie zawarto expressis verbis postanowienia o dopuszczalności alternatywnego ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego, tym niemniej skoro dopiero niemożność uzyskania własności danej nieruchomości na drodze cywilnej umożliwiała wszczęcie w takim przypadku procedury wywłaszczeniowej, a sposób ustalania i wypłaty odszkodowania należnego z tytułu utraty nieruchomości odbywał się na zasadach powiązanych z regulacjami kodeksu cywilnego, to nie można było twierdzić – jak przyjmowali to skarżący – iż pod rządami przepisów ustawy gruntowej z 1985 r. nie było możliwe uregulowanie kwestii odszkodowania za grunt przejęty na rzecz gminy na zasadzie art. 10 ust. 5 u.g.g. w drodze umowy. Omówione wyżej przepisy wskazują bowiem, iż całą problematykę wywłaszczeniową (w szerokim tego słowa znaczeniu) i to na różnych jej etapach przenikały regulacje cywilne.

Mając na uwadze podane argumenty, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g., art. 53 ust. 1 oraz art. 54 ust. pkt. 7 u.g.g. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że jest to oczywista omyłka, gdyż w rozpoznawanej sprawie wnoszącymi skargę, którą rozpoznał Sąd pierwszej instancji i wnoszącymi skargę kasacyjną są W. W., B. W., D. K., R. W. i P. C.. Zatem pominięcie w rubrum wyroku D. K. stanowiło nieścisłość wymagającą sprostowania.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.