Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2934/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3229/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] kwietnia 1984 r., znak [...], Naczelnik Dzielnicy K. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 984 m2, stanowiącej własność A. T. A. T. pismem z 20 maja 2004 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Decyzją z [...] listopada 2005 r. Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] kwietnia 1984 r.

Decyzją z 11 lipca 2006 r. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. T., uchylił ww. decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...], Wojewoda Małopolski w pkt 1 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej wywłaszczenia oraz w pkt 2 stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta Krakowa zakwestionował pkt 2, podnosząc, że decyzja Naczelnika z [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania została wydana zgodnie z prawem, gdyż z treści art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.

64) nie wynika zobowiązanie organu wywłaszczeniowego do ustalania odszkodowania odpowiadającego opinii biegłego. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu dokonana przez organ administracji.

Decyzją z [...] września 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił pkt 2 decyzji Wojewody Małopolskiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej odszkodowania.

U uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z protokołu rozprawy z 19 października 1983 r. wynika, że nie wziął w niej udziału prawidłowo zawiadomiony właściciel nieruchomości - A. T.. Na kolejnej rozprawie 25 kwietnia 1984 r. udział wzięła jego żona – M. T., która została poinformowana o wysokości odszkodowania. W decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] kwietnia 1984 r. wskazano, że odszkodowanie ustalono zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy, za działkę normatywną o pow. 450 m2 w wysokości 10% przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 60/82 przyjęto kwotę 320 000 zł. Natomiast za nadwyżkę ponad powierzchnię działki normatywnej przyjęto stawkę 208,25 zł za 1 m2 gruntu zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 12/83.

Minister wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony we wrześniu - październiku 1982 r. przez mgr inż. M. M. - biegłego do spraw wywłaszczeń z listy Prezydenta Miasta Krakowa, stanowiący aktualizację operatu szacunkowego z 10 kwietnia 1982 r. sporządzonego przez inż. E. S.. Biegły ustalił odszkodowanie należne za wywłaszczony grunt na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r., zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205), zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 1983 r., nr 12/83 w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty w województwie miejskim krakowskim oraz zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 sierpnia 1982 r., nr 60/82 w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu wybudowania jednorodzinnego domu w miastach w województwie miejskim krakowskim. Minister wyjaśnił, iż wywłaszczeniu podlegała cała działka o pow. 984 m2 oznaczona jako działka [...], w związku z czym zastosowanie miał art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Z treści opinii wynika, że biegły ustalił zgodnie z ww. zarządzeniem nr 60/82 z 6 sierpnia 1982 r., że odszkodowanie za grunt stanowiący powierzchnię 450 m2 z ogólnej powierzchni 984 m2 wynosi 320 000,00 zł (jak za działkę normatywną pod zabudowę domu jednorodzinnego). Natomiast za pozostałą część gruntu odszkodowanie ustalone zostało zgodnie z ww. zarządzeniem nr 12/83 z 18 lutego 1983 r. Mając na uwadze, że grunty położone były w granicach miasta Kraków, to cena 1 ha gruntu obliczona została przyjmując za 1 ha gruntu - 1190 q żyta, czyli na kwotę 208,25 zł/m2. Zatem odszkodowanie za grunt o pow. 534 m2 (984 m2 - 450 m2) przysługiwać winno w kwocie 111 205,50 zł (534 m2 x 208,25 zł/m2). Tym samym za całą powierzchnię 984 m2 odszkodowanie winno wynosić 431 205,50 zł i w takiej też kwocie zostało przyznane odszkodowanie decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z [...] kwietnia1984 r.

Minister podkreślił, iż powyższy operat szacunkowy sporządzony przez mgr inż. M. M. zawiera liczne odręcznie naniesione poprawki i skreślenia stawek oraz kwot odszkodowania. Pod odręcznymi dopiskami znajduje się nieczytelny podpis ich autora, co uniemożliwia stwierdzenie w sposób niebudzący wątpliwości czy dopiski dokonała biegła, czy pracownik organu wywłaszczeniowego. Minister podkreślił, że gdyby nawet przyjąć za Wojewodą, że zmiany stawek w opinii dokonała nie biegła, ale organ wywłaszczeniowy, to jednak należy mieć na uwadze specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy z 12 marca 1958 r. W omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Korekty stawek odszkodowania związane były ze zmieniającą się ceną kontraktacyjną żyta. Operat szacunkowy sporządzony został we wrześniu - październiku 1982 r., natomiast od 1 lipca 1983 r. zmianie uległa cena kontraktacyjna 1 q żyta.

W związku z tym korekta operatu szacunkowego przed wydaniem decyzji odszkodowawczej była konieczna. Odręczne dopiski w opinii nie zmieniały metodologii sporządzenia opinii, a jedynie uaktualniały stawkę odszkodowania. Zaś odszkodowanie wyliczone według nowej stawki było korzystniejsze dla wywłaszczonego. W ocenie Ministra Naczelnik w decyzji z [...] kwietnia 1984 r. ustalił odszkodowanie na podstawie opinii uprawnionego biegłego i zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, wskazując przy czym, że właściciel nie kwestionował wysokości odszkodowania, nie skorzystał z przysługującego mu prawa odwołania, co oznacza, że godził się z ustaloną kwotą odszkodowania.

Minister podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja z [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...], nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja ta w części dotyczącej ustalenia odszkodowania naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. T. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej odszkodowania z powodu rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej okoliczności sprawy wskazują, że Naczelnik dokonał samodzielnych ustaleń w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Świadczy o tym treść decyzji, brak przesłuchania biegłego, również liczne dopiski i przekreślenia dokonane na samej decyzji. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że parafa przy dopiskach może wskazywać, że mógł dokonać ich biegły. Jej zdaniem zmiana treści elaboratu szacunkowego mogłaby nastąpić w drodze kolejnego, odmiennego elaboratu, ewentualnie aneksu do niego, a nie miałoby się dokonywać w drodze odręcznych dopisków i przekreśleń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, gdyż podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w warunkach rozpoznawanej sprawy nie jest zasadny. Sąd ten omówił pojęcie "rażącego naruszenia prawa" oraz powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA). W niniejszej sprawie Minister w zaskarżonej decyzji rzeczowo przedstawił sposób ustalenia przyznanego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę osiedla. W kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono więc wymóg sporządzenia opinii szacunkowej (przez niezależnych biegłych) oraz przeprowadzenia rozprawy, w której wzięła udział M. T. – żona właściciela A. T..

W ocenie Ministra biegły rzetelnie wyjaśnił i ocenił kwestię właściwego określenia wartości przejętej nieruchomości. Wskazał, że biegli dokonali wyceny nieruchomości w oparciu o przepisy art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. Z opinii wynika, iż biegły, stosownie do zarządzenia nr 60/82 Prezydenta Miasta Krakowa z 6 sierpnia 1982 r. w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego w miastach w wojewódzkie miejskim krakowskim, ustalił odszkodowanie za grunt o pow. 450 m2 (jak za działkę normatywną pod budowę domu jednorodzinnego) w kwocie 320 000 zł. Za pozostałą część przedmiotowej działki nr [...] o pow. 534 m2 biegły ustalił odszkodowanie w kwocie 111 205,50 zł, przyjmując za podstawę jego obliczenia zarządzenie nr 12/83 Prezydenta Miasta Krakowa z 18 lutego 1983 r., biorąc pod uwagę że w granicach miasta Krakowa cena 1 ha gruntu odpowiadała cenie 1190 q żyta – wynoszącej wówczas 208,25 zł/m2. Odszkodowanie za całą działkę nr [...] o pow. 984 m2 zostało przez biegłego określone na kwotę 431 205,50 zł i w takiej kwocie zostało przyznane decyzją z [...] kwietnia 1984 r.

W ocenie tego Sądu zasadnie Minister przyjął, że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie nie zostało przyznane w prawidłowej wysokości w oparciu o opinie biegłych. Wprawdzie w operacie szacunkowym zostały naniesione odręcznie poprawki i skreślenia stawek o kwoty odszkodowania, pod którymi znajduje się nieczytelny podpis ich autora, to z uwagi na upływ czasu nie można obecnie wyjaśnić czy zostały dokonane przez biegłą sporządzającą ten operat, czy też pracownika organu. Nie można przy tym pominąć, że naniesione poprawki w operacie miały na celu uaktualnienie wysokości odszkodowania należnego właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, jako że pomiędzy datą jego sporządzenia we wrześniu-październiku 1982 r. a datą wydania decyzji [...] kwietnia 1984 r. uległa zmianie z dniem 1 lipca 1983 r. cena kontraktowa 1q żyta, i była ona wyższa od poprzedniej. Słusznie organ zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych przez biegłego na potrzeby ustalenia odszkodowania na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, która polegała ówcześnie na tym, że szacunki opierały się na sztywnych stawkach określonych przepisami prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z 6.11.2008 r., I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z 19.02.2009 r., I SA/Wa 1770/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.01.2011 r., I SA/Wa 1520/10, dostępne w CBOSA). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby właściciel przedmiotowej nieruchomości kwestionował wysokość odszkodowania składając stosowne odwołanie. Skarżąca również nie wykazała aby A. T. składał odwołanie od decyzji ustalającej odszkodowanie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w warunkach rozpoznawanej sprawy nie można podzielić stanowiska skarżącej, że Minister wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. T. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Nadto zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.
2. 64) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej odszkodowania, tj. rażące naruszenie prawa, ze względu na to, iż decyzja nie została oparta na opinii biegłej, a sama biegła nie zastała przesłuchana na rozprawie;

1. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą analizę akt sprawy i niedopatrzenie się naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów art. 8, art. 77 § 1, art. 80 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło Sąd do uznania, że nie wiadomo czy przekreślenia i poprawki na operacie szacunkowym zostały dokonane przez biegłą, czy też przez pracownika organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że zmiana operatu szacunkowego polega na wykonaniu kolejnego operatu, nie zaś na odręcznym dokonaniu korekt na pierwotnym operacie. Jej zdaniem prawidłowo Wojewoda ustalił, że poprawki te zostały dokonane przez pracownika Urzędu Dzielnicowego K. – K. N.. Nadto biegli nie zostali wysłuchani na rozprawie administracyjnej, a w samej decyzji z [...] kwietnia 1984 r. nie ma żadnego odniesienia do operatu. Powyższe oznacza, że to organ dokonał samodzielnych ustaleń odnośnie wysokości odszkodowania, a nie oparł się na wymaganym przez prawo operacie szacunkowym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.

Na wstępnie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest decyzja, która została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem inny jest przedmiot postępowania prowadzonego w postępowaniu zwykłym, a inny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2275/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 1987 r., sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101; wyrok NSA z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12; wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14, CBOSA).

Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12 oraz z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, CBOSA).

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W orzecznictwie wskazuje się, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. np. wyroki NSA: z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 90/17; z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2049/16; z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15; z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16, CBOSA).

Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyroki NSA: z 28 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 725/10, z 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1046/10, z 18 października 2016 r., sygn. I OSK 1923/15, publ. CBOSA).

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 22 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.

64) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie wystąpiła jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej odszkodowania. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenie prawa, którego skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że jej zdaniem decyzja będąca przedmiotem kontroli w trybie nadzoru nie została oparta na opinii biegłej, a sama biegła nie zastała przesłuchana na rozprawie.

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia powinna zwierać szczegółowe uzasadnienie. Ustawa ta w art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b stanowi, że odszkodowanie za grunt w mieście określa się według następujących zasad: a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, b) za pozostały obszar – najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jeżeli powyższe uchybienie nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09; z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 228/10; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12; z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12; z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2380/14; z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3447/15; z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 202/16; z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2168/16, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela.

Zauważyć także należy, że z uwagi na treść powyższego przepisu, ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie opinii na rozprawie.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że brak biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Ponadto nie może ujść uwadze, że z treści protokołu rozprawy z dnia 19 października 1983 r. wynika, że nie wziął w niej udziału prawidłowo zawiadomiony ówczesny właściciel nieruchomości - A. T.. W kolejnej rozprawie przeprowadzonej w dniu 25 kwietnia 1984 r. udział wzięła żona A. T. - M. T., która została poinformowana o wysokości odszkodowania. Ówczesny właściciel nieruchomości nie zgłosił zastrzeżeń do opinii biegłego, jak również do wysokości ustalonego odszkodowania. Nie skorzystał też z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania, co oznacza, że godził się z ustaloną kwotą odszkodowania. W tej sytuacji brak przesłuchania biegłego na rozprawie, a nawet brak udziału biegłego w rozprawie nie ma znaczenia prawnego.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że decyzja kontrolowana w trybie nadzoru nie została oparta na opinii biegłej wskazać należy, że w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] kwietnia 1984 r. podano, że odszkodowanie ustalono zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy, za działkę normatywną o pow. 450 m2 w wysokości 10% przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 60/82 przyjęto kwotę 320 000 zł. Natomiast za nadwyżkę ponad powierzchnię działki normatywnej przyjęto stawkę 208,25 zł za 1 m2 gruntu zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 12/83. W aktach archiwalnych sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony we wrześniu - październiku 1982 r. przez mgr inż. M. M. - biegłego do spraw wywłaszczeń z listy Prezydenta Miasta Krakowa stanowiący aktualizację operatu szacunkowego z 10 kwietnia 1982 r. sporządzonego przez inż.

E. S.. Biegły ustalił odszkodowanie należne za wywłaszczony grunt na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205), zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 1983 r., nr 12/83 w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty w województwie miejskim krakowskim oraz zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 sierpnia 1982 r., nr 60/82 w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu wybudowania jednorodzinnego domu w miastach w województwie miejskim krakowskim. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczeniu podlegała cała działka o pow. 984 m2 oznaczona jako działka [...], w związku z czym zastosowanie miał art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Z treści opinii wynika, że biegły ustalił zgodnie z zarządzeniem nr 60/82 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 sierpnia 1982 r., że odszkodowanie za grunt stanowiący powierzchnię 450 m2 z ogólnej powierzchni 984 m2 wynosi 320.000,00 zł (jak za działkę normatywną pod zabudowę domu jednorodzinnego). Natomiast za pozostałą część gruntu odszkodowanie ustalone zostało zgodnie z zarządzeniem nr 12/83 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 1983 r. Mając na uwadze, że grunty położone były w granicach miasta Kraków to cena 1 ha gruntu obliczona została przyjmując za 1 ha gruntu - 1190 q żyta, czyli na kwotę 208,25 zł/m2.

Zatem odszkodowanie za grunt o pow. 534 m2 (984 m2 - 450 m2) przysługiwać winno w kwocie 111.205,50 zł (534 m2 x 208,25 zł/m2). Tym samym za całą powierzchnię 984 m2 odszkodowanie winno wynosić 431.205,50 zł (320.000 + 111.205,50 zł) i w takiej też kwocie zostało przyznane odszkodowanie decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] kwietnia1984 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą analizę akt sprawy i niedopatrzenie się naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów art. 8, art. 77 § 1, art. 80 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co w ocenie skarżącej kasacyjnie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uznania, że nie wiadomo czy przekreślenia i poprawki na operacie szacunkowym zostały dokonane przez biegłą, czy też przez pracownika organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że zarzut ten jest nietrafny.

Trafnie zauważa Sad pierwszej instancji za organem nadzoru, że sporządzony w sprawie przez mgr inż. M. M. operat szacunkowy zawiera liczne odręcznie naniesione poprawki i skreślenia stawek oraz kwot odszkodowania. Pod odręcznymi dopiskami znajduje się nieczytelny podpis ich autora, jednak wobec braku innych dowodów, po upływie ponad trzydziestu lat od daty wydanie decyzji odszkodowawczej, nie jest możliwe stwierdzenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy dopiski zostały dokonane przez biegłą, czy przez pracownika organu wywłaszczeniowego. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na wynik postępowania. Gdyby bowiem nawet przyjąć, jak tego chce skarżąca kasacyjnie, że zmiany stawek w opinii dokonała nie biegła, ale organ wywłaszczeniowy, należy mieć na uwadze specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości W omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach".

Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), ale poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną dla 1 m2 gruntu. Korekty stawek odszkodowania związane były ze zmieniającą się ceną kontraktacyjną żyta. Operat szacunkowy sporządzony został we wrześniu - październiku 1982 r. natomiast, od 1 lipca 1983 r. zmianie uległa cena kontraktacyjna 1 q żyta. W związku z tym korekta operatu szacunkowego przed wydaniem decyzji odszkodowawczej była konieczna. Odręczne dopiski w opinii nie zmieniały metodologii sporządzenia opinii, a jedynie uaktualniały stawkę odszkodowania. Zaś odszkodowanie wyliczone według nowej stawki było nawet korzystniejsze dla wywłaszczonego. W tej sytuacji prawidłowo przyjęto w sprawie, że Naczelnik Dzielnicy K. w decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r. ustalił odszkodowanie na podstawie opinii uprawnionego biegłego i zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, ówczesny właściciel nieruchomości nie kwestionował wysokości odszkodowania i nie skorzystał z przysługującego mu prawa odwołania, co świadczy o tym, że godził się z ustaloną kwotą odszkodowania.

Dodać przy tym należy, co trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z 6.11.2008 r., I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z 19.02.2009 r., I SA/Wa 1770/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.01.2011 r., I SA/Wa 1520/10, dostępne w CBOSA).

W tej sytuacji za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą analizę akt sprawy i niedopatrzenie się naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów art. 8, art. 77 § 1, art. 80 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a..

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.