Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 729/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. J. na opisaną w sentencji decyzję Wojewody Podkarpackiego.
W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd ten wskazał, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] lutego 2012 r. zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w J., a należącej do B. J. Wydano ją na wniosek Burmistrza J., który powołał się na przepis art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), fakt że wykonanie ostatecznej decyzji z [...] listopada 2010 r. o wywłaszczeniu należącego do skarżącej udziału w połowie tej nieruchomości z powodu jej zaskarżenia do sądu administracyjnego zostało wstrzymane, oraz na potrzebę realizacji celu publicznego, jakim jest założenie cmentarza komunalnego przewidzianego w planie miejscowym.
W ocenie organu I instancji brak zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie wywłaszczenia części spornej działki, nadto obawa przed wyczerpaniem miejsc grzebania zmarłych czyni zasadnym żądanie, również w zakresie natychmiastowej wykonalności decyzji, bo leży w interesie społecznym.
Odwołania eksponującego naruszenie wspomnianego przepisu prawa materialnego i art. 108 K.p.a., organ odwoławczy nie uwzględnił. Uznał bowiem, że okoliczności sprawy, uzasadnienie wniosku i przedstawione na jego poparcie dowody, przekonują do zasadności żądania, w tym nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, a to z powodu ważnego interesu społecznego, jakim jest budowa cmentarza. Dlatego utrzymał w mocy opisaną powyżej decyzję starosty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. J. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując na zarzuty niewyjaśnienia sprawy, błędnego przekonania organu o istnieniu ważnego interesu społecznego w zajęciu jej nieruchomości na podany cel, bowiem nie ustalono potrzeb w zakresie ilości miejsc pochówku, możliwości ich wyczerpania na dotychczasowym terenie oraz możliwości innego usytuowania cmentarza. Podniosła też pominięcie jej interesu i skupienie się na interesie inwestora.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę, w motywach zaskarżonego wyroku podzielił pogląd Wojewody Podkarpackiego, że budowa cmentarza jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który sporna działka została częściowo wywłaszczona. Sprawy cmentarzy gminnych należą do zadań własnym gmin (art. 7 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji istnieje ważny interes społeczny w wydaniu zezwolenia na zajęcie nieruchomości w tym celu. A skoro postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało prawomocnie zakończone istniały podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Dlatego za spełnione uznał przesłanki z art. 108 § 1 K.p.a. oraz art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zebrany materiał dowodowy dostatecznie przekonał go do zasadności i legalności podjętych rozstrzygnięć, co skutkowało nieuwzględnieniem argumentacji strony skarżącej.
Z tych przyczyn, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11, art. 108 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy nie wykazały jednoznacznie, że planowana inwestycja wypełnia znamiona ważnego interesu społecznego, a zebrany materiał tego stanowiska nie uzasadnia,
- b) naruszenie prawa materialnego, a to art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki w nim uregulowane.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na dowolne ustalenia co do braku miejsc na cmentarzach na terenie J., bo nie zostały one poparte żadnymi dowodami. W związku z tym wyraził pogląd o braku przesłanek z art. 108 § 1 K.p.a. i wykazania ważnego interesu społecznego oraz gospodarczego. Nadto dowodził niespełnienia warunku wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, jakim w świetle art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niemożność realizacji celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której tu nie stwierdzono. To oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić po pierwsze, że skarżący kasacyjnie nie zgłosił poprawnych zarzutów procesowych, gdyż w tym zakresie jako naruszone eksponował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których nie procedują sądy administracyjne. Jedynym przepisem P.p.s.a. powołanym w tej materii był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, który nie może być samodzielną podstawą zarzutu kasacyjnego. Reguluje on bowiem powinność sądu uchylenia decyzji czy postanowienia w razie innego niż określonego w pkt 1 lit. a i b naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby jednak podnoszone okoliczności potraktować jako zarzuty zmierzające do wykazania pominięcia przez Sąd meriti niewyjaśnienia przez organy przesłanek z art. 108 § 1 K.p.a., to są one niesłuszne. W istocie doszło bowiem do ustalenia przesłanek uregulowanych w tym przepisie, w szczególności przesłanki istotnej w sprawie, a to "innego interesu społecznego".
Jak bowiem trafnie dostrzegł Sąd I instancji nie mają tu znaczenia inne wymienione w tym przepisie okoliczności, a to ochrona zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, jak też wyjątkowo ważny interes strony. To, czy organy uczyniły to zasadnie, jest innym zagadnieniem. Kwestia występowania w sprawie "innego interesu społecznego" została rozważona na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego i twierdzeń wnioskodawcy. Niewątpliwie nie był on obszerny, wszak wystarczający, a skarżąca kasacyjnie nie zdołała jej podważyć, bo wywodów swych nie poparła żadnymi dowodami. Niepodobna skutecznie zakwestionować twierdzenia, że taką cechę można postawić celowi, jakim jest budowa cmentarza komunalnego. Jak prawidłowo zważył Sąd meriti mieści się on w ramach celów publicznych, należących do zadań własnych gmin. Tego zaś, czy ów cel został udowodniony nie zaczepiono w skardze kasacyjnej ramach zarzutów procesowych.
Za przesądzone należy więc uznać, że ze względu na ten interes, po wykazaniu spełnienia przesłanek materialnoprawnych, można było zastosować przepis art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rygor natychmiastowej wykonalności, jakkolwiek jest tu materią wtórną, niemniej jednak mieści się w ramach hipotezy tego przepisu, stąd należy do zagadnień materialnoprawnych. W tym zakresie wypada przede wszystkim odnieść się do kwestii samego zezwolenia na zajęcie nieruchomości, którego można udzielić w razie wystąpienia okoliczności określonych w art. 108 § 1 K.p.a., bądź ważnego interesu gospodarczego, realizacji celu publicznego, po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli zwłoka w zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość wywłaszczono. Przede wszystkim nie ma w sprawie znaczenia eksponowany przez skarżącą kasacyjnie interes gospodarczy, bo nie był on podstawą zapadłych w sprawie decyzji.
Poza tym istnienie celu publicznego jest oczywiste, decyzja o wywłaszczeniu zapadła przed wniesieniem podania wszczynającego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie (jest ona ostateczna, przy czym na dzień dzisiejszy również prawomocna, bo Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., I OSK 2137/11, skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji z dnia 7 lipca 2012 r. oddalającego skargę na decyzję ostateczną oddalił). Pozostaje więc ocenić kwestię szybkości realizacji tego celu publicznego. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazano konieczność niezwłocznego zajęcia terenu, gdyż urządzenie cmentarza jest długotrwałe, a obawa przed brakiem miejsc realna, nadto zagrażająca dobru lokalnej społeczności. Z treści pisma spółki gminnej zarządzającej tymi sprawami – Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w J. - z dnia 15 listopada 2011 r. wynika brak miejsc pochówku (istniejące mogą wystarczyć do końca pierwszego półrocza 2012 r.), a skarżąca kasacyjnie tego twierdzenia skutecznie nie podważyła. Zatem podniesione przez nią zarzuty okazały się nietrafne.
Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił, prostując zaskarżony wyrok na mocy art. 156 § 3 P.p.s.a.