Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 listopada 2022 r. IV SA/Wr 447/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 6 czerwca 2022 r. nr SKO/RŚ-423/142/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego:
- uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;
- zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz D. G. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO) zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa wynikające z niezasadnego (błędnego) zarzutu Sądu I instancji w stosunku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że jeśli SKO - w związku z ustaleniami Karty informacyjnej leczenia szpitalnego U. G. w okresie od 20 lipca 2021 r. do 17 sierpnia 2021 r. - powzięło wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm. - zwanej dalej u.ś.r.), to powinno było zlecić przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji powziętych wątpliwości stosownie do przepisu art. 23 ust. 4aa i 4b u.ś.r., podczas, gdy SKO nie miało wątpliwości, iż skarżący sprawuje stałą opiekę nad swoją żoną, jednakże nie wykazał, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a wykonywaną opieką istnieje związek przyczynowo-skutkowy, który jest jednym z warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wynikające z niezasadnego (błędnego) zarzutu Sądu I instancji w stosunku do SKO, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a., poprzez brak uwzględnienia faktu, że skarżący dysponuje prawem do renty i niezastosowania tych przepisów prawa, w sytuacji gdy tut. Kolegium zauważyło, że strona dysponuje prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (por. str. 10 decyzji SKO), jednakże z uwagi na brak spełnienia innych przesłanek do otrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie było podstaw do usuwania ewentualnego zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z prawem do renty. Zarzut Sądu w tym zakresie jest tym bardziej niezasadny, że w wyroku Sąd nie przesądził jednoznacznie, że D. G. spełnia pozostałe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, co jest warunkiem zastosowania wspomnianych art. 9 i 79a k.p.a. i wynikającego z nich obowiązku poinformowania o możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego po uprzednim zawieszeniu prawa do renty.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. SKO zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię tego przepisu prawa i przyjęcie, że przepis ten nie uzależnia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od przeprowadzenia przez organ administracji publicznej oceny zmiany stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej (w kontekście oceny przyczyn rezygnacji z zatrudnienia przez opiekuna) i tym samym w postępowaniu administracyjnym o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekun nie ma obowiązku wykazywania faktu pogorszenia się stanu zdrowia podopiecznej jako warunku przyznania świadczenia, w sytuacji gdy przez kilka lat od orzeczenia o niepełnosprawności podopiecznej (w przedmiotowej sprawie niepełnosprawność U. G. orzeczono w 2014 r.), był osobą aktywną zawodowo.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi D. G. oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjna złożył D. G. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, podnieść należy, że zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.
Podkreślić należy, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki" jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowy nie istnieje. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.
Nie znajduje potwierdzenia zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie potwierdza, aby Sąd ten przyjął błędne bądź takie rozumienie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak to wskazano w skardze kasacyjnej. Nie jest zatem trafna teza, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawarta jest norma, która uprawnia organ administracji do oceny zakresu potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, w kontekście jej stanu zdrowia. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że rozstrzyga o tym orzeczenie uprawnionego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Wydanie takiego orzeczenia jest wystarczające do przyjęcie, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki. Ustaleniom organu podlega natomiast, czy i przez kogo taka opieka jest świadczona, jest to jednak kwestia odrębna od tego, czy dana osoba niepełnosprawna, ze względu na ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, takiej opieki wymaga. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest trafne, a art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera podstaw do weryfikowania orzeczenia o niepełnosprawności przez organ administracji.
Odnosząc się do zarzutu nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na okoliczność nieodnalezienia przez organy związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a wykonywaną opieką tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należy zwrócić uwagę, że zasadnie uznał Sąd I instancji, że ustalenia organu o braku związku przyczynowo-skutkowego są co najmniej przedwczesne, a dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena materiału dowodowego nie może być uznana za całościową i wszechstronną. Wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku obligujące organ administracyjny do przeprowadzenia postępowania dowodowego w postaci wywiadu środowiskowego w celu ustalenia zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad żoną, mają na celu uzupełnienie postępowania dowodowego i usunięcie sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgromadzony materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad żoną, a rezygnacją z zatrudnienia. Oznacza to, że zarzut ten jest bezzasadny.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 9 i art. 79a k.p.a. trzeba zauważyć, że Sąd I instancji nie poprał stanowiska, ograniczającego się do literalnego brzmienia przepisu, nie zaakceptował i wprost odwołał się do potrzeby przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe. Prawidłowa jest także przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że prawidłowa wykładnia tego przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury/renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.". Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury/renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem emerytura/renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury/renty. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta/rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury/renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości zaś złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., a następnie, w zależności od wykonania przez stronę nałożonego obowiązku - wydać stosowną decyzję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 263/20 i I OSK 281/20, z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 335/21, z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21, z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1973/21, z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1242/21, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 233/22, z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 961/22 oraz z dnia 31 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1414/22).
W związku z powyższym prawidłowa była konstatacja Sądu I instancji, że organy miały obowiązek ustalić, czy pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione (w tym zakresie ustalenia były niepełne, o czym była mowa wyżej), a jeśli tak poinformować skarżącego o możliwości wyboru świadczenia w związku z dyspozycją zawarta w art. 9 k.p.a. Biorąc to pod uwagę prawem strony było zadecydowanie, czy zdecyduje się usunąć przeszkodę w przyznaniu świadczenia i wybierze pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce renty, a będąc pozbawionym tej możliwości powoduje to zarzut naruszenia art. 9 i art. 79a za nieusprawiedliwiony.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.