Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 288/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Ś., E. D., J. P., B. Ś., M. Ś., M. Ś., W. Ś. i A. W. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...]Starosta [...] potwierdził prawo skarżących do rekompensaty za nieruchomość rolną o powierzchni 3 ha pozostawioną w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. przez J. i J. Ś. w miejscowości [...] w województwie [...].
Decyzja ta została zmieniona (w części odnoszącej się do określenia wartości nieruchomości) przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2097, dalej powoływanej jako ustawa).
Pismem z dnia 17 marca 2015 r., jedna ze skarżących, B. Ś. (dalej określana jako wnioskodawczyni) złożyła do Wojewody [...] wniosek o uzupełnienie rekompensaty za mienie pozostawione na terenach obecnej Litwy w związku z II Wojną Światową. Podkreśliła, że już po odebraniu przyznanej skarżącym rekompensaty własnym staraniem uzyskali oni dokumenty potwierdzające, że J. i J. Ś. byli również właścicielami trzeciej części miasteczka [...] i przyległego folwarku [...], tj. prawie 50 ha gruntów. W konsekwencji wniosła o wydanie dodatkowej decyzji odszkodowawczej za udokumentowane mienie z odjęciem otrzymanej już rekompensaty.
Wojewoda [...], ustosunkowując się do tego wniosku pismem z dnia 4 maja 2015 r., zwrócił się do wnioskodawczyni o doprecyzowanie żądań w nim zawartych. Powołując się na art. 7 K.p.a. stwierdził, że wniosek wyraża jedynie ogólną prośbę dotyczącą ponownego rozpatrzenia sprawy rekompensaty za mienie pozostawione w mieście [...] i skierował do wnioskodawczyni pytanie, czy stanowi on wniosek:
- - o potwierdzenie prawa do rekompensaty w trybie ustawy w związku z pozostawieniem nieruchomości w [...];
- - o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. (w piśmie błędnie wskazano rok wydania tej decyzji);
- - o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.
Zwrócił uwagę, że prawidłowe ustalenie żądania strony umożliwi przeprowadzenie postępowania we właściwym trybie i wydanie rozstrzygnięcia co do faktycznego przedmiotu tego żądania, wyznaczając termin 30 dni na udzielenie odpowiedzi.
Wnioskodawczyni w piśmie z dnia 12 maja 2015 r. oświadczyła, że jej wniosek należy traktować jako wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w trybie ustawy i wskazała, iż "sam w sobie" zawiera on wniosek o przywrócenie ustawowego terminu "przekroczonego z winy organu RP".
Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił skarżącym potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zauważył, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy wniosek w rozpatrywanym przedmiocie powinien być złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. oraz że jest to termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu.
Wnioskodawczyni złożyła od tej decyzji odwołanie do Ministra Skarbu Państwa, który jednak utrzymał ją w mocy przywołaną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r.
W uzasadnieniu podzielił wnioski organu pierwszej instancji, że wnioskodawczyni złożyła wniosek po terminie, który ma charakter materialnoprawny. Uznał zarazem, iż organ ten prawidłowo zakwalifikował wniosek, kierując się zresztą wyraźnym wskazaniem wnioskodawczyni.
Skarżący wnieśli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaznaczając, że do uchybienia terminu doszło nie z ich winy, ale na skutek wprowadzenia ich w błąd pismem Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Republice Litewskiej z dnia 24 sierpnia 2000 r., informującym o braku dokumentów dotyczących wszystkich pozostawionych nieruchomości, które wszelako uzyskano w 2014 r.
Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 17 marca 2015 r., który wnioskodawczyni doprecyzowała pismem z dnia 12 maja 2015 r. Następnie zaakcentował, że wniosek ten złożono po dniu 31 grudnia 2008 r., czyli po upływie terminu przewidzianego w art. 5 ust. 1 ustawy, który ma charakter materialnoprawny i prekluzyjny. Podniósł, że po upływie tego terminu uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. Jego zdaniem wskazanie innych nieruchomości niż objęte pierwotnym wnioskiem nie może być potraktowane jako uzupełnianie, precyzowanie czy też modyfikacja tego wniosku, gdyż doszłoby przez to do odmiennego ukształtowania stosunku prawnego nawiązanego wcześniej pomiędzy organem a stroną. Jeżeli przepis określa datę, do której można złożyć wniosek o przyznanie rekompensaty za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to w terminie tym należy nie tylko wyrazić wolę skorzystania z przywilejów przyznanych ustawą, lecz również oznaczyć konkretne nieruchomości, za jakie rekompensata ma być przyznana.
Wnioski te są wnioskami o ukształtowanie prawa do rekompensaty, którego granice muszą być w pełni znane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych. W efekcie rekompensata przysługuje jedynie za nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., zaś rozszerzenie wniosku o kolejne nieruchomości także mogło mieć miejsce wyłącznie do tego dnia. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za nieruchomości nieujawnione przed tą datą muszą być uznane za nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu o charakterze prekluzyjnym.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 sierpnia 2016 r., zaskarżając go w całości.
Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty procesowe.
Pierwszy z nich podnosi naruszenie art. 6 K.p.a. "przez niezastosowanie art. 7 K.p.a. dla ustalenia faktycznego żądania (intencji) wniosku, tzn. dokładnej analizy wniosku i pisma <>".
Następny zarzut odniesiono do wspomnianego art. 7 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik wytknął "błędne i niepotrzebne zapytanie o tryb".
Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie kolejno art. 8 i art. 9 K.p.a. przez odpowiednio zaproponowanie oczywiście nieskutecznego wariantu postępowania i zademonstrowany brak elementarnej troski o interes nieznających prawa skarżących.
Pełnomocnik podniósł też zarzut dotyczący art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a., wskazując, że sprawę załatwiano przez siedem miesięcy.
Wreszcie, powołując się na art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483, ze zm.), stwierdził brak rzetelnego procesu.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postepowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie stwierdził, że złożony przez wnioskodawczynię wniosek o uzupełnienie rekompensaty był sformułowany jasno. Nie mogło być w szczególności wątpliwości, że żądanie wydania dodatkowej decyzji odszkodowawczej nie oznaczało, iż wnioskodawczyni domaga się decyzji nowej, skoro w sprawie podjęto już dwie decyzje dotyczące tej samej nieruchomości ujętej w odzyskanej księdze wieczystej, co nie wykluczało jeszcze jednej, następnej decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ pierwszej instancji niepotrzebnie powołał się na art. 7 K.p.a., który stosuje się tylko w przypadku niejasnego merytorycznie wniosku, nie zaś celem wyjaśnienia jego stanu prawnego czy wskazania prawnego sposobu załatwienia sprawy.
W związku z tym pełnomocnik zauważył, że "przypadek skarżących idealnie pasował do wznowienia postępowania wg art. 145 § 1 pkt 5", lecz "skusiła ich jednak obecność trybu ustawowego" i nadzieja szybszego załatwienia sprawy. Skarżący byli przekonani o możliwości przywrócenia terminu i mieli na względzie długotrwałość wcześniejszego postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej rekompensatę. Tym samym organ wprowadził ich w błąd, zapewne wiedząc o nieskuteczności zaproponowanego im wariantu, o której ich nie pouczył wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 K.p.a. Nie wyjaśnił zwłaszcza, że nie ma podstaw do przywrócenia terminu, o co wniosła wnioskodawczyni w piśmie doprecyzowującym pierwotne żądanie, i do końca postępowania utrzymywał skarżących w przekonaniu, iż sprawa jest na dobrej drodze do jej załatwienia.
Pełnomocnik powołał orzecznictwo, w myśl którego sprawa powinna być wprawdzie załatwiona zgodnie z intencją strony, lecz to do organu należy prawidłowe zakwalifikowanie jej pod względem prawnym, z dbałością o realizację interesu strony i wyczerpującym poinformowaniem jej o okolicznościach mających znaczenie w tym zakresie. Tymczasem o prekluzyjnym terminie skarżący dowiedzieli się dopiero z decyzji, której odmówiono im prawa do rekompensaty.
W toku postępowania kasacyjnego zmarła wnioskodawczyni (w dniu [...] lutego 2018 r.); pozostali skarżący są jej spadkobiercami, co zostało stwierdzone w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów zauważyć na wstępie wypada, że wszystkie one podnoszą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, głównie takie, których dopuścić się miał organ pierwszej instancji. Żaden z tych zarzutów nie został natomiast odniesiony do stosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną. Pełnomocnik skarżących w sumie nie wskazał więc, w jaki sposób Sąd naruszył prawo, akceptując działania podjęte w sprawie przez organy administracji publicznej. Nie dyskwalifikuje to jednak rozpatrywanej skargi kasacyjnej, gdyż nie uniemożliwia kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat przepisów objętych jej podstawami kasacyjnymi. Podkreślić wszelako trzeba, że podstawy te są co do zasady wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczając granice skargi kasacyjnej, w których stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. tę skargę się rozpoznaje.
Większość zarzutów skargi kasacyjnej nawiązuje do początkowego etapu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w której organ pierwszej instancji dokonał prawnej kwalifikacji wniosku z dnia 17 marca 2015 r. Jest poza sporem, że organ miał obowiązek ustalić dokładną treść żądania wnioskodawczyni, by oznaczyć jednoznacznie przedmiot sprawy i nadać jej dalszy bieg we właściwym trybie procesowym, odpowiadającym intencjom strony. Żądanie to bowiem określa sprawę administracyjną, jaką organ ma załatwić, i inicjuje postępowanie administracyjne w tej kwestii, skoro w myśl art. 61 § 3 K.p.a. datą jego wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi. Organ nie jest uprawniony do samodzielnej modyfikacji żądania i musi zastosować się do wyrażonej nim woli strony, którą winien odtworzyć. Stąd żądanie stanowi niezbędny element podania (art. 63 § 2 K.p.a.) i jeżeli nie zostało wyartykułowane dostatecznie jasno, w tym gdy jego treść uzasadnia różne jego interpretacje, organ musi wezwać wnoszącego podanie do usunięcia tego braku w wyznaczonym terminie (art. 64 § 2 K.p.a.).
W powyższym kontekście w skardze kasacyjnej zarzucono – w istocie organowi pierwszej instancji, nie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu – zarówno niezastosowanie art. 7 K.p.a., jak i jego zastosowanie niewłaściwe. Powołany przepis ustanawia zasadę, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Pełnomocnik skarżących stwierdził, że organ stosując się do tej zasady powinien poprzestać na analizie wniosku i pisma z dnia 12 maja 2015 r., którym go doprecyzowano, i bezzasadnie skierował do wnioskodawczyni wezwanie, pytając o tryb, w jakim ma jej żądanie rozpatrzyć.
Wnioskowanie to nie jest spójne i przekonujące, jeżeli zważyć, że to ostatnie pismo było odpowiedzią na wezwanie, toteż organ nie mógłby uwzględnić jego treści, gdyby tego wezwania nie wystosował. Wniosek z dnia 17 marca 2015 r. był zaś zredagowany w taki sposób, że nie pozwalał na wolne od wątpliwości ustalenie jego osnowy. Zatytułowano go jako wniosek o uzupełnienie rekompensaty, która z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej została przyznana skarżącym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., zmienioną następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. Wnioskodawczyni nie wskazała trybu, w jakim to uzupełnienie ma nastąpić, podnosząc jedynie, że oczekuje wydania dodatkowej decyzji odszkodowawczej. Na tej podstawie organ nie mógł zatem podjąć czynności w samodzielnie wybranym przez siebie trybie, w szczególności – jak utrzymuje autor skargi kasacyjnej – wybrać wariant najbardziej korzystny dla skarżących i uznać, że zamiarem wnioskodawczyni było wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o przyznaniu rekompensaty.
Po pierwsze bowiem, we wniosku nie wspomniano w ogóle o takim wznowieniu, po drugie po przeprowadzeniu administracyjnego postępowania wznowionego organ nie wydaje decyzji dodatkowej, o której mowa we wniosku z dnia 17 marca 2015 r., ale może uchylić decyzje dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.). Niemniej okoliczności podane we wniosku mogły nawiązywać do przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przyczyny wznowienia postępowania w postaci wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Dlatego organ w piśmie z dnia 4 maja 2015 r. zasadnie wezwał wnioskodawczynię do sprecyzowania, czy jej zamiarem było wznowienie postępowania administracyjnego, w którym wydano jedną z powołanych decyzji w sprawie rekompensaty, czy też – co znajdowało większe potwierdzenie w treści żądania – wszczęcie nowego postępowania w przedmiocie rekompensaty za nieruchomość, o jakiej wnioskodawczyni dowiedziała się dopiero po przyznaniu rekompensaty za inne pozostawione nieruchomości.
W piśmie z dnia 12 maja 2015 r. wnioskodawczyni jednoznacznie opowiedziała się za tą drugą wersją, wnosząc jednocześnie o przywrócenie ustawowego terminu do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zdawała sobie więc sprawę, że do dokonania tej czynność zakreślono w art. 5 ust. 1 ustawy termin do dnia 31 grudnia 2008 r., choć nie miała świadomości, iż terminu tego nie można przywrócić. Jej wyraźne oświadczenie woli ukierunkowało już jednak dalszy bieg postępowania administracyjnego, który nie mógł być powstrzymany czy zmieniony, także wówczas, gdyby organ udzielił na tym etapie wnioskodawczyni wyczerpujących wyjaśnień na temat charakteru prawnego powyższego terminu i skutków jego niedochowania.
Nie można się zgodzić z pełnomocnikiem skarżących, że wezwanie z dnia 4 maja 2015 r. wprowadzało wnioskodawczynię w błąd, zwłaszcza poprzez narzucenie jej trybu postepowania, który nie mógł doprowadzić do uwzględnienia jej wniosku. Bezsprzecznie wezwanie nie zawierało jakiekolwiek sugestii co do wyboru jednej z opcji, których wskazanie znajdowało usprawiedliwienie w treści wniosku, jaki mógł być kwalifikowany przede wszystkim jako żądanie wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie rekompensaty, choć wyrażone niejednoznacznie, ale zawierał jednocześnie pewne elementy nawiązujące do wznowienia postępowania w przedmiocie przyznanej już rekompensaty. Organ wyznaczył zarazem wnioskodawczyni długi, trzydziestodniowy termin do udzielenia odpowiedzi, dając jej sporo czasu na przemyślenie stanowiska i skonsultowanie go z pozostałymi skarżącymi. Niepodobna było natomiast oczekiwać od organu, że jeszcze przed wydaniem decyzji przedstawi wnioskodawczyni, jakie prawdopodobieństwo pozytywnego załatwienia sprawy wiąże się z każdym z trybów, o których mowa w wezwaniu, w tym że niejako odradzi jej tryb najmniej skuteczny.
Jest tak tym bardziej dlatego, że – jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji – ze względu na upływ terminu, w którym w myśl art. 5 ust. 1 ustawy należało zgłaszać wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, żądanie skarżących wygasło. Jest w sprawie poza sporem, że wnioski w tym zakresie mogły być składane do dnia 31 grudnia 2008 r. i że chodzi o nieprzywracalny termin prawa materialnego, po upływie którego roszczenie o przyznanie rekompensaty wygasają. Wniosek taki może dotyczyć przy tym indywidualnie oznaczonej pozostawionej nieruchomości, zakreślając granice sprawy administracyjnej, czyli możliwość konkretyzacji prawa materialnego w zakresie uprawnienia do rekompensaty tylko odnośnie do niej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, ONSAiWSA 2018, nr 1, poz. 2).
W konsekwencji rozszerzenie wniosku o kolejne nieruchomości również mogło nastąpić nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., wobec czego żądanie przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed tą datą, trzeba traktować jako nowe wnioski zgłoszone po upływie rozpatrywanego terminu prekluzyjnego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 594/14, LEX nr 1988134). Także wznowienie postępowania administracyjnego nie może oznaczać zmiany przedmiotu postępowania wznowionego, w tym wydania w wyniku wznowienia decyzji przyznającej rekompensatę za inne nieruchomości niż te, których dotyczyła ostateczna decyzja kończąca postępowanie wznowione.
W związku z tym odnotowania wymaga, że decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r., a także zmieniająca ją decyzją z dnia [...] października 2013 r. orzekały w sprawie rekompensaty za nieruchomość rolną o powierzchni 3 ha położonej w [...], podczas gdy we wniosku z dnia 17 marca 2015 r. mowa o gruntach o powierzchni prawie 50 ha stanowiących część tej miejscowości, nazwanej we wniosku miasteczkiem, oraz folwark, który z nią sąsiadował. W obu przypadkach chodziło zatem o różne nieruchomości, mogące być przedmiotem odrębnych roszczeń o potwierdzenie prawa do rekompensaty oraz postepowań administracyjnych w tej materii.
W świetle dotychczasowych spostrzeżeń uznać trzeba, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a także wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do tych organów poprzez zaproponowanie oczywiście nieskutecznego wariantu postępowania. Bez istotnego wpływu na wynik sprawy pozostał sposób, w jaki organ wywiązał się z przewidzianego w art. 9 K.p.a. obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, oraz łączących się z załatwieniem sprawy w terminach wskazanych w ustawie, wynikających z przywołanych w skardze kasacyjnej art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. W szczególności naruszenie tych ostatnich przepisów nie miało znaczenia dla treści decyzji organu pierwszej instancji i mogłoby być kwestionowane w osobnym postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania, w którym można zastosować środki dyscyplinujące organ w analizowanej sferze.
Wreszcie nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia zasady rzetelnego procesu ustanowionej w art. 45 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał przecież skargę, dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem prawidłowości zastosowania zarówno prawa materialnego, jak i przepisów procesowych.
Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.