Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2064/12 oddalił skargę M. Sz. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. O. [...], ozn. hip. jako "[...]" o pow. 1352 m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunty przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa.
Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił spadkobiercom poprzedniego właściciela przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ze względu na niespełnienie przesłanki możliwości przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu.
Wojewoda Mazowiecki decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. ponownie odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stwierdzając, że nie została spełniona przesłanka utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Sz.
Zaskarżoną Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podniósł, że organ I instancji uznając, że nie została spełniona przesłanka związana z utratą możliwości faktycznego władania działką, wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta i zagospodarowana w 1951 r., wobec czego należy uznać, że spadkobiercy poprzedniego właściciela zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania działka przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Prezydent m.st. Warszawy powołał się na zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, z których wynika, że na nieruchomości przy ul. O. [...] wybudowany został w 1951 r. budynek administracyjny i budynek stacji obsługi oraz, że były właściciel nieruchomości nie miał możliwości dysponowania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., ponieważ występował o odzyskanie placu przy ul. O. [...] przed tą datą. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach organu I instancji wynika, że promesą z dnia 30 maja 1949 r. Zarząd Miejski w m.st.
Warszawie przyrzekł przyznać Skarbowi Państwa – Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej prawo własności czasowej gruntu położonego przy ul. O., L., projektowanej T. i projektowanej Z. w granicach F-D-H-M-F oznaczonego na załączniku graficznym z prawem zabudowy gruntu. Pismem z dnia 13 grudnia 1951r. Dyrektor Naczelny Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej poinformował Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, że teren przyznany promesą z 30 maja 1949 r. został całkowicie zagospodarowany i wykorzystany przez Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej. Organ I instancji ustalił, że budynek znajdujący się przy dawnej ul. P. w Warszawie będący elementem realizacji inwestycji zaplanowanej na przedmiotowym gruncie, tj. budowy zajezdni dla Oddziału I Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej wybudowany został w 1951 r. Pismem z dnia 18 lipca 1988 r. Dyrektor Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w Warszawie poinformował, że teren przedmiotowej nieruchomości użytkowany był przez przedsiębiorstwo od dnia 1 marca 1951 r. Jako załącznik do pisma dyrektor załączył Rejestr Przedsiębiorstw Państwowych, którego odpis stwierdzono za zgodność z wypisem zawartym w rejestrze przedsiębiorstw państwowych w dniu 31 grudnia 1953 r., z którego wynika, że jedna z ekspozytur spedycyjnych Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w Warszawie mieściła się przy ul. P. [...] w Warszawie.
Do pisma z dnia 18 lipca 1988 r. dołączone zostały również dokumenty zawierające spis środków trwałych, znajdujących się na terenie ekspozytury PKS przy ul. P., z którego wynika, że znajdowały się tam: budynek administracyjny, wybudowany w 1951 r., budynek stacji obsługi z 1951 r., stacja benzynowa oraz stacja "trafo", powstałe również w 1951 r. Z kolei z planu orientacyjnego załączonego do pisma Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w Warszawie z dnia 25 stycznia 1969 r. wynika, że na terenie Zajezdni PKS przy ul. P. w Warszawie istniały ogrodzone: budynek administracyjny oraz stacja obsługi.
Ponadto dołączony do powyższego pisma arkusz informacyjny wskazuje, ze datą wprowadzenia inwestora w teren jest 1952 r. a sposób jego ówczesnego wykorzystania to parkowanie samochodów oraz budynek stacji obsługi samochodów i budynek administracyjny. Na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia 25 września 1972 r. nr 248/72 nastąpiła zmiana granic przedmiotowego terenu użytkowanego przez PKS. Do dnia wydania decyzji lokalizacyjnej teren zajmowany przez PKS występował pod adresem ul. P. [...], następnie po zmianie nazwy ulicy i poszerzeniu zajezdni od strony wschodniej do rozgraniczenia z ul. R. [...], teren ten zmienił nazwę na ul. R. [...]. Tak więc decyzją lokalizacyjną z dnia 25 września 1972 r. nastąpiło jedynie poszerzenie granic nieruchomości, zajmowanej przez PKS, natomiast zagospodarowanie terenu przy dawnej ul. P. [...]stosownie do promesy z 30 maja 1949 r. nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Organ podniósł ponadto, że w aktach lokalizacyjnych znajduje się notatka służbowa z dnia 13 maja 1949 r., z której nagłówka i daty wynika, że dotyczy omawianej promesy w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości na rzecz PKS w Warszawie oraz, że na terenie przy ul. O. [...] istniał w tejże dacie budynek frontowy, murowany, podpiwniczony, o trzech kondygnacjach, wypalony bez stropów.
Na podstawie tych ustaleń wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uwzględnionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy ustalił należycie i prawidłowo, że dawni właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością położoną przy dawnej ulicy O. w Warszawie przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie organ stwierdził, że druga przesłanka wskazana w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami została w niniejszej sprawie spełniona, ponieważ nieruchomość położona przy ul. O. mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.
Odnosząc się do zarzutu, że moment utraty faktycznej możliwości władania działką został błędnie ustalony, gdyż jak wskazała skarżąca, pozbawienie władztwa faktycznego nad rzeczą nastąpiło na mocy decyzji lokalizacyjnej z dnia 25 września 1972 r., organ II instancji wskazał, że jest to rozumowanie błędne, gdyż decyzja ta jedynie poszerzała zakres terenu oddanego w użytkowanie PKS, a moment utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością w rozumieniu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odnieść nie do jakichkolwiek zdarzeń prawnych, a jedynie do stanu faktycznego nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję wniosła M. Sz.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.
Przytaczając treść art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd podkreślił, że wskazany przepis ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania bez potrzeby sięgania do innych przepisów tej ustawy. Szczególny charakter wskazanego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię. Odszkodowanie w trybie określonym w powołanym przepisie może zostać przyznane jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Z treści art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż ustalenie odszkodowania za działkę objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy działka ta przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, że w rozpatrywanej sprawie spełniona została jedynie pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka położona w Warszawie przy ul. O. [...], mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, na co wskazuje dokumentacja nadesłana przez Archiwum Państwowe m.st. Warszawy przy piśmie z dnia 22 kwietnia 2005 r.
W niniejszej sprawie nie została jednakże spełniona druga ze wskazanych wyżej przesłanek. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że poprzedni właściciel przedmiotowej działki został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed 5 kwietnia 1958 r. Świadczy o tym m.in. treść notatki służbowej z dnia 13 maja 1949 r., z której wynika, że w skład terenu przyznanego promesą wchodzi m.in. nieruchomość przy ul. O. [...] (k. 22 akt lokalizacyjnych), treść pisma Dyrektora Naczelnego Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej z dnia 13 grudnia 1951 r. informującego, że teren przyznany promesą został całkowicie zagospodarowany i wykorzystany przez PKS. Jak ustalił organ I instancji przedmiotowa działka położona była na wschód od torów kolejowych-linii obwodowej PKP i znajdowała się w granicach terenu użytkowanego przez PKS, na którym wybudowano w 1951 r. budynek administracyjny oraz budynek stacji obsługi, co potwierdzają m.in. wyciąg ze spisu środków trwałych (k. 86 akt lokalizacyjnych), jak również plan orientacyjny i sytuacyjny terenu z zaznaczonym budynkiem stacji obsługi i budynkiem administracyjnym od ul. P. [...] (k. 36, 37 akt lok.).
Jak słusznie ustaliły organy budynek stacji obsługi położony centralnie jak i budynek od strony wschodniej przy ul. P. [...]zaznaczone na mapie ewidencyjnej (k.39 akt lok.) kształtem i umiejscowieniem odpowiada budynkom zaznaczonym na planie orientacyjnym i sytuacyjnym załączonym do pisma z 25 stycznia 1969 r. Organy ustaliły ponadto, że teren zajmowany Przez PKS początkowo występował pod adresem – ul. P. [...], a następnie po poszerzeniu od strony wschodniej i po zmianie nazwy ulicy jako ul. R. [...]. Dodać należy, że ustalenia poczynione w mniejszej sprawie korespondują ze znajdującym się w aktach sprawy pismem F. T. (występującym z upoważnienia spadkobierców poprzedniego właściciela) z dnia 15 listopada 1961 r. (k. 3 akt), z którego wynika, że już w dacie składania skargi interwencyjnej, tj. 4 kwietnia 1958 r. działka położona przy ul. O. [...] była zajęta przez PKS Warszawa. Również z treści skargi M. Sz. wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez PKS Warszawa już w 1951 r.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umożliwiających przyznanie odszkodowania za działkę przejętą na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości utracił faktyczną możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r.
Ponadto Sąd zaznaczył, że nie budzi wątpliwości położenie przedmiotowej nieruchomości, w szczególności w świetle znajdujących się w aktach sprawy map. Moment zaś, jak zasadnie wskazał organ II instancji, utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością w rozumieniu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odnieść nie do zdarzeń prawnych, a jedynie do stanu faktycznego. A z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przedmiotowa działka przy dawnej ul. O. [...] została zajęta przez PKS w 1951 r. Z całą pewnością więc należy uznać, że poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed 5 kwietnia 1958 r.
Zdaniem Sądu znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami został przez organy administracji publicznej prawidłowo zinterpretowany. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji jak również naruszenia Konstytucji RP. Sąd wskazał także, że występują w piśmiennictwie wątpliwości co do zasadności nieobjęcia przepisem art. 215 ust. 2 stanów faktycznych zaistniałych przed 5 kwietnia 1958 r. (por. Mirosław Gderz, w: G.Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 1046). Sytuacje tę jednak można oceniać jedynie w kategoriach zaniechania prawodawczego, możliwego do usunięcia w drodze autonomicznej kompetencji ustawodawcy. Nie jest to pominięcie ustawodawcze możliwe do objęcia kontrolą konstytucyjna (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1700/11).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Sz.
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało tym, że błędnie ustalono moment pozbawienia poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością położoną w Warszawie przy ul. O. [...], oznaczoną poprzednio jako "[...]" o pow. 1352 m2, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i spowodowało naruszenie prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie powyższego, również naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto poddano pod rozważenie przez Sąd wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija możliwość przyznania odszkodowania osobom, które były pozbawione faktycznej możliwości korzystania z nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także Protokołem nr 1 do tej Konwencji.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organ dysponował prawidłowo zgromadzonym materiałem dowodowym i właściwie go ocenił.
Stwierdzić należy, iż akta sprawy zawierają obszerną dokumentację związaną z przedmiotową inwestycją przedsiębiorstwa PKS. Zawierają również mapy i szkice pozwalające ustalić jak była położona nieruchomość przy ul. O. [...]w kontekście zajętego terenu przez PKS. Obrazuje to m.in. szkic sporządzony w roku 1945 z zaznaczoną ulicą Opawską oraz znajdującymi się przy niej nieruchomościami m.in. nr [...], a także innymi ulicami, które zostały objęte przedmiotową inwestycją, na co wskazuje m.in. mapa sporządzona w roku 1949. W roku tym PKS ubiegał się o przejęcie terenu pod inwestycję i w aktach administracyjnych znajduje się szereg dokumentów o tym świadczących m.in. opinie Biura Odbudowy Stolicy z dnia 22 kwietnia 1949 r. co do przewidywanego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu i zgodności z tym planem projektowanej inwestycji. Opinia ta odnosi się również do określenia granic inwestycji i etapów jej realizacji.
W zakresie jej realizacji organ szczegółowo przeanalizował zgromadzony materiał i przedstawił go w uzasadnieniu decyzji. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej notatka wskazująca jakie nieruchomości (w tym nieruchomości położone przy ul. O. [...]) zostaną objęte przedmiotową inwestycją, zawierała również informację, iż obszar inwestycji nie został jeszcze wytyczony w terenie. Jednakże jak to podniesiono wyżej, z pisma Biura Odbudowy Stolicy wynika, że teren pod całą inwestycję został przekazany PKS-owi już w 1949 r., natomiast realizacja inwestycji (zabudowa tego terenu m.in. budynkami administracyjnymi, warsztatami...) będzie zrealizowana w dwóch etapach. Na stosownej mapie zaznaczono więc cały przekazany teren oraz teren, na którym w pierwszej kolejności będzie realizowana zaplanowana inwestycja. Okoliczność, że faktycznie cały teren pozostawał we władaniu PKS-u, wynika m.in. z pisma z 13 grudnia 1951 r. skierowanego do Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy Stołecznego Zarządu Budownictwa, z którego wynika, że przydzielony teren został całkowicie zagospodarowany i wykorzystany przez PKS, ponadto PKS będzie się ubiegał o dalsze przyznanie tego terenu i nie widzi możliwości odstąpienia swojego terenu dla potrzeb Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych. Należy też podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się pismo F. T. jako pełnomocnika swojej zony L. T., następczyni prawnej byłego właściciela, z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Przedsiębiorstwo PKS jeszcze przed datą 1 kwietnia 1958 r. Również sama skarżąca we wniosku o przyznanie odszkodowania wskazuje, że PKS przejęło przedmiotową nieruchomość w roku 1951. Te fakty podniesione przez następczynie prawne byłego właściciela korespondują z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Dodać przy tym należy, iż brak dokumentu, z którego wynikałoby prawne przejęcie przedmiotowej nieruchomości przed datą 5 kwietnia 1958 r., nie oznacza, że poprzedni właściciel nie został pozbawiony możliwości władania nieruchomością.
Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się bowiem nie do stanu prawnego, ale do stanu faktycznego, przyjmując, że przepisy o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio m.in. do działki, która przed dniem 21 listopada 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na prawidłową ocenę okoliczności pozbawienia władania przedmiotową nieruchomością przed datą 5 kwietnia 1958 r. i Sąd I instancji nie popuścił się naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Zasadnie bowiem uznał, iż organ dysponujący stosownym materiałem dowodowym, w tym stanowiskami samych następczyń prawnych poprzedniego właściciela, które powoływały się na fakt pozbawienia władania przedmiotową nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., nie naruszył przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i prawidłowo zastosował przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.