Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3161/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda Małopolski odmówił potwierdzenia A. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez A. M., S. M. i W. M. w miejscowości U., w powiecie kiejdańskim oraz odmówił potwierdzenia A. M. i Arturowi M. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez A. M. i Wacława M. w miejscowości U., w powiecie kiejdańskim. Organ I instancji wskazał, iż okolicznością decydującą o odmowie potwierdzenia prawa był brak spełnienia przesłanek ustawowych, gdyż pozostawione nieruchomości nie były położone w granicach II Rzeczypospolitej Polskiej a na terenie Litwy Kowieńskiej.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. K. oraz Artur M. i A. M.. Strony zakwestionowały stanowisko Wojewody Małopolskiego, że przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dotyczą jedynie nieruchomości, które w chwili rozpoczęcia wojny w 1939 r. leżały na terytorium II Rzeczypospolitej. W ocenie odwołujących się prawo do rekompensaty przysługuje za nieruchomości pozostawione poza granicami obecnej Rzeczypospolitej, co oznacza, że nieruchomości te nie musiały być położone w granicach II Rzeczypospolitej.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Minister podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że A. M., S. M. i W. M. byli właścicielami nieruchomości położonych w U., w powiecie kiejdańskim, która to miejscowość - co ustalono w trakcie postępowania - przed rozpoczęciem wojny w 1939 r. znajdowała się w granicach Republiki Litewskiej. Minister podzielił stanowisko organu I instancji o zasadności odmowy potwierdzenia w niniejszej sprawie prawa do rekompensaty, nie została bowiem spełniona przesłanka określona w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dotycząca położenia nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał też, że wbrew twierdzeniom stron art. 1 ust. 1 ustawy nie ogranicza się tylko do stwierdzenia, iż prawo do rekompensaty należy się z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem stosownie do niego realizacja prawa do rekompensaty uzależniona jest od spełnienia następujących przesłanek: pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz wypędzenie z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenie w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na podstawie tzw. układów republikańskich, zaś, jak wynika z ust. 2 ww. artykułu, przepisy niniejszej ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Powołując się na orzecznictwo Minister dodał, że tzw. mienie zabużańskie to majątki pozostałe na terenach obecnej Białorusi, Ukrainy i tzw. Litwy Wileńskiej, natomiast pojęcie to nie obejmuje majątków pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład przedwojennego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej: np. Litwy Kowieńskiej, Łotwy, Estonii, Rumunii, zwrócił również uwagę na art. 11 ustawy, w którym ustawodawca nie przewidział możliwości oszacowania wartości rynkowej nieruchomości pozostawionej na terenie Republiki Litewskiej, albowiem nie wskazał nieruchomości podobnych, położonych na obszarze porównywalnych rynków lokalnych funkcjonujących obecnie w Rzeczypospolitej Polskiej i nie zdefiniował współczynników umożliwiających dokonanie takiej wyceny. Minister nie podzielił także stanowiska stron, iż określenie "byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" powinno być odnoszone do wszystkich terytoriów znajdujących się poza granicami obecnej Rzeczypospolitej Polskiej, a nie tylko poza granicami II RP i wyjaśnił, że z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że zarówno wypędzenie jak i opuszczenie ma mieć związek z wojną rozpoczętą w 1939 r., a więc i terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z którego nastąpiło wypędzenie lub które zostało opuszczone, odnosi się do granic z 1939 r.
Skargę na powyższą decyzję wniosła A. K..
Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę A. K., wskazał: Organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż rozpatrywane wnioski nie mogą być pozytywnie załatwione, a to z tej przyczyny, że nieruchomości pozostawione przez A. M., S. M. i W. M. w dniu 1 września 1939 r. nie wchodziły w skład terytorium Państwa Polskiego, a za takie nieruchomości nie przysługuje prawo do rekompensaty na podstawie ww. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Beneficjentami uprawnień przyznanych tą ustawą zabużańską są wyłącznie właściciele (ich spadkobiercy) nieruchomości położonych we wrześniu 1939 r. w granicach ówczesnego Państwa Polskiego, które po zakończeniu wojny i ostatecznym ustaleniu przebiegu granic wschodnich znalazły się poza terytorium Polski. Skoro bowiem w art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje się na pozostawienie nieruchomości poza "obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej", jako konsekwencję wypędzenia lub opuszczenia "byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na podstawie wymienionych w przepisie układów, to jedynym logicznie dającym się uzasadnić wnioskiem musi być stwierdzenie, że sama nieruchomość również znajduje się na "byłym" terytorium Rzeczypospolitej, a więc obszarze, który w przeszłości stanowił część Państwa Polskiego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia, a także wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) przez błędną wykładnię i niewłaściwe wykorzystanie tegoż przepisu prawnego, polegające na przyjęciu, że przepisy przedmiotowej ustawy, stosownie do tegoż artykułu dotyczą jedynie nieruchomości, które w chwili rozpoczęcia wojny w 1939 r. leżały na terytorium II Rzeczypospolitej, gdy tymczasem z tegoż art. 1 ww. ustawy to nie wynika, a jedyne przesłanki stosowania tejże ustawy przewiduje art. 2 tej ustawy, co doprowadziło do naruszenia art. 6 k.p.a.,
- – art. 64 ust. 2 Konstytucji tj. naruszenie prawa do równej ochrony prawa własności, poprzez odmowę przyznania skarżącej uznania prawa do rekompensaty, w sytuacji, w której ochrona ta wynika wprost z przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej,
- – art. 64 ust. 3 Konstytucji, tj. ograniczenie ochrony prawa własności pomimo, iż takie ograniczenie nie wynika z żadnego z przepisów ustawy,
- – art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez odmowę przyznania prawa do rekompensaty pomimo, że skarżąca została pozbawiona swojej własności, na skutek działań państwa, które zobowiązało się, że zwróci wartość pozostawionego mienia.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "ppsa", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ppsa, należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie bezsporną pozostaje okoliczność, że pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej przez A. M., S. M. i W. M., spadkobierczynią których jest A. K., nieruchomość w miejscowości U., w powiecie kiejdańskim, położona była na obszarze Republiki Litewskiej (lata 1920–1940), a od 1940 r. na obszarze Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, a więc, że w dniu 1 września 1939 r. nieruchomość ta nie wchodziła w skład terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla stwierdzenia prawidłowości stanowiska i argumentacji przedstawionej w zaskarżonym wyroku, dotyczącej wykładni art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu tego wynika, że zarówno wypędzenie, jak i opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma mieć związek z wojną rozpoczętą w 1939 r., a więc i terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z którego nastąpiło wypędzenie lub które zostało opuszczone, odnosi się do granic z 1939 r. Podkreślenia wymaga, że już w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91 stwierdzono, że repatriantom, którzy przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwali na terenie Litwy, a nie Polski i którzy pozostawili tam mienie nieruchome, nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.
Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Państwo Polskie we wszystkich wcześniejszych aktach prawnych, regulujących kwestię rekompensat, również zobowiązywało się tylko do zaliczania wartości mienia pozostawionego na terenach, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, ale które należały do września 1939 r. do Polski. Wszystkie uprzednio obowiązujące regulacje prawne odnoszące się do problematyki realizacji roszczeń zabużan, podobnie jak aktualnie obowiązująca ustawa, wiązały zawsze prawo do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione (obecnie prawo do rekompensaty) z faktem zmiany granic Państwa Polskiego, która dokonała się po 1944 r., a w konsekwencji powyższego Państwo zobowiązywało się tylko do zaliczania wartości mienia pozostawionego na tych terenach, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, ale które należały do września 1939 r. do Polski. Z uwagi na znaczące podobieństwo art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. do regulacji zawartych w normach prawnych, jakie uprawniały do ekwiwalentu za "mienie zabużańskie" pod rządami wcześniejszych przepisów nie ma podstaw do tego, by pojęcie to rozumieć inaczej, niż wynika to z przywołanej uchwały SN z dnia 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91.
Należy zauważyć też, że celem ustawy jest wywiązanie się przez Państwo Polskie ze zobowiązania PKWN, dotyczącego zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczań, związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, LEX nr 1404014). Już z tego faktu wynika, że intencją ustawodawcy było objęcie tym aktem prawnym nieruchomości znajdujących się w obszarze wyznaczanym przez różnicę między obszarem II RP a III RP. Skoro zatem dana nieruchomość nie znajduje się w tej przestrzeni, to nie dotyczy jej art. 1 i 2 wskazanej ustawy.
Nie można podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., narusza art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia wymaga bowiem fakt, że poprzednicy prawni skarżącej nie pozostawili na terytorium RP sprzed 1 września 1939 r. nieruchomości. Nie jest naruszeniem przywołanych norm konstytucyjnych odstępstwo od równego traktowania i przyznanie uprawnienia do rekompensaty za pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej nieruchomości wyłącznie tym osobom, które pozostawiły to mienie w wyniku wypędzenia z byłego terytorium RP (w granicach II RP) bądź jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a nie wszystkim osobom, które pozostawiły poza obecnymi granicami Państwa Polskiego nieruchomości, także, gdy przed wojną w 1939 r. nie znajdowały się one na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Źródłem roszczeń majątkowych "zabużan" są układy zawarte przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego z rządami Ukraińskiej SRR i Białoruskiej SRR (układy z dnia 9 września 1944 r.) oraz Litewskiej SRR (układ z dnia 22 września 1944 r.), co podniesiono w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., której uchwalenie służyć miało całościowemu uregulowaniu problemu rekompensat. Oczywistym natomiast jest, że układy te, zwane umowami republikańskimi, nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej roszczeń "zabużan". Podstawa ta została obecnie określona w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Rekompensata za mienie pozostawione poza granicami RP jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym objętym ochroną konstytucyjną wynikającą z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednak, że rekompensata ta nie jest prawem równorzędnym prawu własności, ze względu na wyraźny element socjalny.
Trybunał wskazał też, że przyrzeczona w umowach republikańskich kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia pomocowego, o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającym obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Nie miała ona i nadal nie ma natury i cech czystego odszkodowania w znaczeniu cywilnoprawnym za mienie wywłaszczone, ale charakter pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Przedstawione rozważania pozwalają, w ocenie Sądu, uznać jako nie zasługujące na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia w sprawie niniejszej przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.