Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2949/13

Uzasadnienie

1. 1. W piśmie z dnia 19 września 2013 r. P. G. i E. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1999 r. r [...] w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], o pow. 1225 m2, w miejsce "czynszu symbolicznego".
2. 2. Postanowieniem z 30 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2614/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.
3. 2.1. W uzasadnieniu wskazał, między innymi, że ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego następuje zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.; dalej: u.g.n.), który wprowadza generalną zasadę, że opłaty za użytkowanie wieczyste ustalane są procentowo w stosunku do ceny nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Cena ma zostać ustalona stosownie do art. 67 u.g.n., co oznacza, że jest to cena zawarta w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, albo ustalona w drodze przetargu, albo ustalona arbitralnie przez właściciela gruntu, jednak w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości (gdy sprzedaż następuje w trybie bezprzetargowym), albo ustalona w wyniku rokowań z nabywcą (które mogą nastąpić w razie niepowodzenia dwóch kolejnych przetargów).
4. 2.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71-81 u.g.n. jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ale pamiętać należy, że odpowiednie stosowanie, które wynika z art. 79 ust. 7 u.g.n. nie oznacza, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej). Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego (stosunek cywilnoprawny łączący równorzędne wobec siebie strony) i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej.
5. 2.3. Sąd I instancji wskazał, że skoro skarga na uchwałę w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych, gdyż uchwała w tym przedmiocie nie należy do aktów z zakresu administracji publicznej, to jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
6. 3. W piśmie z 12 listopada 2013 r. E. G. i P. G. wnieśli skargę kasacyjną na postanowienie z 30 października 2013 r., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) przez ich niewłaściwą interpretację i błędne ustalenie, że skarga w zakresie zarzutu nieważności zaskarżonej uchwały jest poza kognicją sądów administracyjnych.
7. 3.1. Wnoszący skargę kasacyjną wskazali, między innymi, że z postanowieniem z 30 października 2013 r. nie sposób się zgodzić, ponieważ tylko jeden z zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnosił się do samej wysokości pierwszej opłaty. Podstawowy zarzut odnosił się do wydania zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej.
8. 3.2. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, podstawą sądowoadministracyjnej kontroli jest art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, uchwała dotycząca indywidualnie określonych adresatów i określająca ich obowiązki, podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
9. 3.3. Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej, co może prowadzić do stwierdzenia nieważności tej uchwały.
10. 3.4. Wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że przedmiotem zaskarżenia nie jest prawidłowość ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a legalność wydania uchwały w ogóle. Ta kwestia podlega zaś kognicji sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 u.g.n., opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest sporne, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi i nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wnoszący skargę kasacyjną twierdzą jednak, że niniejsza sprawa powinna zostać rozpoznana przez sąd administracyjny. W ich ocenie, stanowisko takie uzasadnia ocena, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest prawidłowość ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a legalność wydania uchwały w ogóle.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wnoszących skargę kasacyjną jest błędne. Spór w niniejszej sprawie dotyczy bowiem tego, czy opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], o pow. 1225 m2, w miejsce "czynszu symbolicznego", została ustalona prawidłowo. Ustalenie tej opłaty jest zdarzeniem, które powinno być ocenianie z punktu widzenia prawa prywatnego, do czego właściwy jest sąd powszechny, a nie administracyjny. Nie ma przy tym znaczenia – w szczególności – czy uzasadnieniem kwestionowania ustalenia opłaty jest powołanie się na brak podstawy prawnej do ustalenia opłaty, na błędną formę tej czynności (np. czy została dokonana w drodze umowy, uchwały, czy innego aktu), czy na jakikolwiek inny fakt.

Zakres właściwości sądów administracyjnych w sprawach uchwał wyznacza art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wprowadzając ograniczenia przedmiotowe. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli uchwał z zakresu administracji publicznej. Uchwała wyznaczająca wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Przedmiot tej uchwały jest sprawą cywilną, objętą właściwością sądów powszechnych. Zarzut zatem naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie jest zasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.