Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 295/13

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda Lubelski na podstawię art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Jastków z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie unieważnienia, przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2012 r., konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w P. W uzasadnieniu wskazał, że ww. zarządzenie wydano na mocy art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 8 ust. 2 pkt 4 w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Podstawą unieważnienia konkursu było, zdaniem Wójta Gminy Jastków, wystąpienie w postępowaniu konkursowym nieprawidłowości polegających na dopuszczeniu do konkursu osoby, która po pierwsze nie zamieściła w swojej ofercie wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie, a po drugie, która nie spełniała wymagań podanych w ogłoszeniu o konkursie.

W ocenie organu nadzoru, okoliczności wskazane w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia są sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy i nie uzasadniają zakwestionowania ważności przeprowadzonego konkursu, a co za tym idzie w istotny sposób naruszają przepisy § 8 ust. 2 pkt 4 powyższego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej.

Z akt sprawy wynikało, że oferta B. D. zawierała odpis dyplomu ukończenia Studium Kulturalno-Oświatowego i Bibliotekarskiego w K., odpis dyplomu ukończenia 5-letnich studiów magisterskich na [...] w L. na Wydziale Bibliotekoznawstwo i Informacja naukowo techniczna oraz akt nadania w dniu [...] sierpnia 2004 r. przez Lubelskiego Kuratora Oświaty stopnia nauczyciela dyplomowanego (akt ten potwierdza posiadanie przez B. D. wykształcenia wyższego magisterskiego z przygotowaniem pedagogicznym).

Powyższe dokumenty uzasadniały dopuszczenie B. D. do postępowania konkursowego i świadczyły o spełnieniu przez kandydatkę wymogów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia MEN.

Przepis ten zawiera szczegółowe wyliczenie wymaganych dokumentów, jakie powinien złożyć kandydat ubiegający się o stanowisko dyrektora publicznej szkoły.

Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela określa w art. 9 b ust. 1, że warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, do których należy posiadanie wyższego wykształcenia z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym.

Z tych względów stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Jastków z dnia [...] lipca 2012 r. było uzasadnione.

W skardze Wójt Gminy Jastków zarzucił, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów:

1. – art. 85 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez podjęcie kontroli i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do zarządzenia Wójta Gminy Jastków, które nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i spełnia wszelkie wymogi prawne dla jego funkcjonowania w obrocie prawnym;
2. – § 1 ust.2 pkt 4 lit. e/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu (...) w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli, poprzez przyjęcie, że organ prowadzący szkołę nie może żądać odrębnego dokumentu stwierdzającego przygotowanie pedagogiczne kandydata;
3. – § 4 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. poprzez stwierdzenie, że uchwała komisji konkursowej pozostaje wiążąca dla organu prowadzącego szkołę;
4. – § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. poprzez błędne przyjęcie, iż komisja konkursowa może podjąć uchwałę o dopuszczeniu kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie;
5. – § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu (...), poprzez stwierdzenie, że nie zaistniały "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu";
6. – art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego niezgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym;
7. – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie faktu, że komisja konkursowa stwierdziła (niejednogłośnie) potwierdzenie przygotowania pedagogicznego B. D. na podstawie pism z Ministerstwa Edukacji Narodowej załączonych dodatkowo oraz faktu, że komisja konkursowa jednogłośnie odmówiła dopuszczenia do postępowania konkursowego kandydatki (oferta nr [...]), która do oferty dołączyła akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego z przygotowaniem pedagogicznym;
8. – art. 123 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wstrzymanie zarządzenia Wójta Gminy Jastków bez wydania odrębnego w tym względzie postanowienia zawierającego dodatkowo uzasadnienie faktyczne i prawne;
9. – art. 107 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niewskazanie w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 704/12, po rozważeniu sprawy ze skargi Wójta Gminy Jastkowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Jastków z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie unieważnienia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w P. prowadzonego w dniu 12 lipca 2012 r., oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Jastków z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie unieważnienia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w P. Kryteria zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego określa art. 91 w związku z art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.

Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z jej art. 91 ust. 1, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.

90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Stosownie do jej art. 85, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, zaś organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną, tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że ingerencja nadzorcza Wojewody – w świetle tak określonych kryteriów zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego – jest usprawiedliwiona. W obrocie prawnym nie może pozostawać, naruszające porządek prawny, zarządzenie Wójta Gminy Jastków z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczące unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w P. (konkursu przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2012 r.). W powstałym sporze nie chodzi o zakwestionowanie uprawnień organu prowadzącego do podjęcia – na podstawie art. 36a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz przepisów wykonawczych do tejże ustawy, zawartych w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej – wszystkich prawem przewidzianych działań i czynności związanych z obsadzaniem stanowiska dyrektora w Szkole Podstawowej w P., ale o zakres kompetencji organu gminy w postępowaniu konkursowym.

Z treści art. 36a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący tę szkołę, zaś kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową (art. 36a ust. 6 cyt. ustawy). W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., konkurs jest ogłaszany przez organ prowadzący szkołę. W myśl § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, organ prowadzący unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1. 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;
2. 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;
3. 3) naruszenia tajności głosowania;
4. 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Wójt Gminy Jastków uważa, że przeprowadzony konkurs obarczony jest wadami. Polegają one po pierwsze, na dopuszczeniu do konkursu osoby, której oferta nie zawiera wszystkich wymaganych dokumentów podanych w ogłoszeniu o konkursie, a po drugie, wyłonieniu kandydatki, która nie ma przygotowania pedagogicznego. W tych okolicznościach – w ocenie organu – występują nieprawidłowości, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r.

Organ nie ma racji, że występują nieprawidłowości uzasadniające unieważnienie konkursu. W realiach rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że oferta B. D. (kandydującej na stanowisko dyrektora) zawiera między innymi odpis dyplomu ukończenia Studium Kulturalno-Oświatowego i Bibliotekarskiego w K. (k. 60 akt adm.) oraz odpis dyplomu ukończenia 5-letnich studiów magisterskich na [...] w L. na Wydziale Bibliotekoznawstwo i Informacja naukowo techniczna (k. 35 akt adm.). B. D. jest nauczycielem. Posiada akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela z dnia [...] października 2000 r. (akt wydany przez Wójta Gminy Konopnica – k. 53 akt adm.). W dniu [...] sierpnia 2004 r. Lubelski Kurator Oświaty nadał B. D. stopień nauczyciela dyplomowanego (k. 52 akt adm.). W tej sytuacji Wójt Gminy Jastków nie może podnosić, jak to czyni w swoim zarządzeniu z dnia [...] lipca 2012 r., że w świetle przedłożonych dokumentów oraz szczegółowych przepisów regulujących kwalifikacje zawodowe nauczycieli, B. D. nie posiada ani wymaganych kwalifikacji, ani przygotowania pedagogicznego, jak też, że kandydatka nie ma uprawnień do zajmowania stanowiska nauczyciela.

Przeczy temu treść oficjalnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W związku z tym dopuszczenie B. D. do postępowania konkursowego jest – w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia MEN z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu (...) –czynnością prawidłową i w tym zakresie uchwała komisji konkursowej nie powinna być podważana przez Wójta Gminy Jastków. Powyższy przepis stanowi, że komisja na podstawie złożonej oferty podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Sąd podkreślił, że celem postępowania konkursowego nie jest weryfikacja i sprawdzanie kwalifikacji zawodowych kandydata, poprzez negowanie danych zawartych w ofercie oraz uzupełniających ją dokumentach dotyczących wykształcenia i przygotowania pedagogicznego. Ogłoszenie o konkursie z dnia [...] czerwca 2012 r. przewiduje, że kandydat składa między innymi dokumenty świadczące o posiadaniu przez niego wymaganego wykształcenia i kwalifikacji, o których mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek.

Ww. przepis określa, że stanowisko dyrektora publicznej szkoły może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który ukończył studia magisterskie i posiada przygotowanie pedagogiczne oraz kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole. Oferta B. D. spełnia powyższe kryterium. Kandydatka zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 litera e/ rozporządzenia MEN z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu (...), składa odpis dyplomu ukończenia studiów wyższych. Składa również – w myśl § 1 ust. 2 pkt 4 litera k/ ww. rozporządzenia, kopię aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego z dnia [...] października 2000 r. oraz kopię aktu nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Przedmiotowa oferta zawiera wszystkie wymagane – w postępowaniu konkursowym – dokumenty.

Wobec tego komisja konkursowa nie miała prawa, na podstawie przepisu § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MEN z dnia 8 kwietnia 2010 r., podjęcia uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Taką uchwałę komisja podejmuje – stosownie do tego przepisu – jeżeli oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Niesłusznym jest zapatrywanie, że kandydat ma obowiązek przedłożyć wydany przez uczelnię osobny dokument, potwierdzający przygotowanie pedagogiczne kandydata i za taki dokument uznaje się tyko taki, który dowodzi nabycia wiedzy i umiejętności z zakresu psychologii, pedagogiki i dydaktyki szczegółowej, nauczanych w wymiarze nie mniejszym niż przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli.

Tego rodzaju pogląd wynika z niedozwolonej interpretacji przepisów regulujących tryb prowadzenia postępowania konkursowego (reguł określonych w rozporządzeniu MEN z dnia 8 kwietnia 2010 r.) oraz przepisów określających wymagania kwalifikacyjne nauczycieli (wymagania te określają – Karta Nauczyciela oraz wydane na mocy jej art. 9 ust. 2 wspomniane rozporządzenia MEN z dnia 12 marca 2009 r.). Zgodnie z pkt 5 ogłoszenia o konkursie, kandydat ma obowiązek przedstawić oryginały lub poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem kopie dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia i kwalifikacji określonych w § 1 pkt 1 rozporządzenia MEN z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań (...), to jest dyplom ukończenia studiów magisterskich potwierdzający kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole podstawowej i posiadanie przygotowania pedagogicznego. Tenże przepis wprowadza zatem trzy przesłanki.

B. D. spełnia je. W dalszej części przedmiotowy pkt 5 ogłoszenia wyjaśnia, czym jest inny dokument, niż dyplom ukończenia studiów, mający potwierdzać przygotowanie pedagogiczne kandydata. W tej materii ogłoszenie o konkursie może być postrzegane jako nieuprawnioną modyfikację przepisów rozporządzenia MEN z dnia 8 kwietnia 2010 r. skutkującą nałożeniem na kandydata obowiązku przedłożenia odrębnego dokumentu dotyczącego kwalifikacji z zakresu pedagogiki. B. D. posiada wyższe wykształcenie. Posiada również przygotowanie pedagogiczne, czego dowodzi treść nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela z dnia [...] października 2000 r. oraz akt nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela przewiduje w art. 9b ust. 1, że warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych.

Do takich wymagań należy posiadanie wyższego wykształcenia z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym. Z treści art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela wynika, że stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Przepis ten jest niewłaściwie odczytywany przez Wójta Gminy Jastków, czego przejawem jest argument tego organu, że od kandydata wymagać należy dokumentu, informującego o nabyciu przez kandydata wiedzy i umiejętności z zakresu psychologii, pedagogiki i dydaktyki, nauczanych w wymiarze nie mniejszym niż 270 godzin w powiązaniu z kierunkiem (specjalnością) kształcenia oraz pozytywnie ocenioną praktyką pedagogiczną w wymiarze nie mniejszym niż 150 godzin – stosownie do rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (...).

Przepis § 1 pkt 3 ww. rozporządzenia definiuje pojęcie przygotowania pedagogicznego w aspekcie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli. Komentowany przepis przewiduje, że o posiadaniu przygotowania pedagogicznego świadczy dyplom ukończenia studiów lub inny dokument wydany przez uczelnię, dyplom ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli lub świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego. Jak wynika z akt sprawy B. D. dołącza wymagane dokumenty określone przepisami rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu (...) oraz zgodnie z treścią ogłoszenia o konkursie. Oferta B. D. wskazuje, że kandydatka jest absolwentką studiów magisterskich i posiada przygotowanie pedagogiczne, a zatem spełnia prawem przewidziane kryteria.

W sytuacji, kiedy nie występują – tak jak w rozpoznawanej sprawie – wymienione w 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu (...) przesłanki do podjęcia przez komisję konkursową uchwały o odmowie dopuszczenia, kandydata, do postępowania konkursowego, naruszające prawo (§ 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia), a przez to nieważne – w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jest zarządzenie organu gminy o unieważnieniu konkursu. O takim zarządzeniu nie sposób powiedzieć, że nie pozostaje ono w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia i ogranicza się do wskazania, że wydano go z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 w ustawy o samorządzie gminnym). Brak nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym w rozumieniu 4 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia wyklucza możliwość unieważnienia konkursu przez organ gminy oraz przyjęcia, że zarządzenie stwierdzające nieważność konkursu w sposób nieistotny narusza prawo.

Niezasadne są więc zarzuty i wnioski skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 85 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie trzeba ocenić argumenty skarżącego o tym, że ingerencja Wojewody jest przejawem i wynikiem błędnej wykładni art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy – Karty Nauczyciela, przepisów rozporządzenia MEN z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (...) oraz przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Działanie Wojewody nie narusza zasady praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a. i nie przekracza prawnych granic nadzoru nad działalnością gminną.

Sąd podkreślił, że ocena, czy kandydat odpowiada wymaganiom konkursowym oraz czy jego oferta zawiera wszystkie elementy zgodnie z ogłoszeniem o konkursie (podobnie zresztą, jak i ocena przydatności kandydata na stanowisko dyrektora szkoły) należy do komisji konkursowej, powołanej właśnie w tym celu, a nie do organu prowadzącego. Przyznanie temu organowi zwiększonych uprawnień w tym zakresie – na podstawie przepisów rozporządzenia MEN z dnia 8 kwietnia 2010 r. – kłóci się bowiem z zasadą, że kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty). Ww. ustawa oczywiście nie ogranicza kompetencji organu określonych w § 8 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. do unieważnienia konkursu w sytuacji, kiedy zachodzą ku temu obiektywne i usprawiedliwione przesłanki.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę.

Wójt Gminy Jastków wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Naruszenie prawa materialnego oparł na zarzutach naruszenia:

1. 1) art. 85 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ingerencję Wojewody usprawiedliwia przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie Wójta Gminy Jastków narusza prawo a przez to jest nieważne, w sytuacji gdy zarządzenie nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, spełnia wszelkie wymogi prawne dla jego funkcjonowania w obrocie prawnym,
2. 2) § 1 ust.2 pkt 4 lit. e/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela w z w. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz.U. z dnia 3 listopada 2009 r. ze zm.) w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009r w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. z dnia 27 marca 2009 r.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą, na przyjęciu przez Sąd, niemożności żądania odrębnego dokumentu stwierdzającego przygotowanie pedagogiczne kandydata w myśl przedmiotowego ogłoszenia o konkursie oraz uznaniu za nieuprawnioną modyfikację przepisów rozporządzenia MEN z dnia 8 kwietnia 2010 r. skutkującą nałożeniem na kandydata obowiązku przedłożenia odrębnego dokumentu dotyczącego przygotowania pedagogicznego, w sytuacji gdy taką możliwość dopuszczają przepisy prawa a samo rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu (...) z dnia 8 kwietnia 2010 r. nie należy interpretować zawężająco, ale systemowo stosownie do powyżej wskazanych aktów prawnych,
3. 3) § 4 ust. 1 w zw. § 8 ust.2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena czy kandydat odpowiada wymaganiom konkursowym oraz czy jego oferta zawiera wszystkie elementy zgodnie z ogłoszeniem o konkursie należy wyłącznie do komisji konkursowej, a nie do organu prowadzącego, a w konsekwencji przyjęcie, iż uchwała komisji konkursowej pozostaje wiążąca dla organu prowadzącego szkołę, który nie ma prawa własnej oceny w sytuacji gdy Wójtowi Gminy Jastków przysługują uprawnienia przewidziane w § 8 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia, tj. organ prowadzący szkołę ocenia przeprowadzone przez komisję postępowanie konkursowe i ustala czy w tym postępowaniu wystąpiły nieprawidłowości, które mogły wpłynąć na wynik konkursu,
4. 4) § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że komisja konkursowa w niniejszej sprawienie nie miała na podstawie tego przepisu prawa, podjąć uchwały o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, w sytuacji gdy oferta kandydata – Pani B. D. nie zawierała wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu,
5. 5) § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu", a w konsekwencji błędne przyjęcie, że brak było podstaw do unieważnienia przez Wójta Gminy Jastków konkursu, w sytuacji gdy istniały ku temu obiektywne i usprawiedliwione podstawy gdyż:
6. a) oferta złożona przez B. D. nie zawierała wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie,
7. b) z oferty wynikało, że Pani B. D. nie spełnia wymogów wskazanych ogłoszeniu o konkursie – brak przygotowania pedagogicznego,
8. 6) § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. z dnia 27 marca 2009 r.) poprzez jego błędną, wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten definiuje pojęcie przygotowania pedagogicznego jedynie w aspekcie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli, podczas gdy normę zawartą w tym przepisie nie należy interpretować zawężająco, ale systemowo stosownie do powyżej wskazanych przepisów prawa,
9. 7) art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie w kwalifikowanej jego formie – niezastosowania do przedmiotowej sprawy, polegające na pominięciu przy rozpatrywaniu sprawy normy prawnej tego przepisu, stanowiącej o tym, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata – co w niniejszej sprawie miało miejsce podczas konkursu przeprowadzonego w grudniu 2011 r. poprzedzającego konkurs z dnia [...] lipca 2012 r. – organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.

Drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, oparto na zarzutach:

1. 1) naruszenia art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów, tj. art. 7, 77 k.p.a., art. 123 k.p.a., art. 91 ust. 2 w związku z art. 91 ust. 5, art. 107 k.p.a., art. 6 k.p.a., a także nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu do tych zarzutów;
2. 2) art. 151 w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów jakie mogły być podstawą do oddalenia skargi;
3. 3) art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ nadzoru zasady zawartej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, poprzez przyjęcie, że nieprawidłowości zaistniałe w przedmiotowym postępowaniu konkursowym nie mogą stanowić podstawy unieważnienia konkursu.

Na tych podstawach wnosił o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.;
2. 2) dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:
3. – odpisu prawomocnego wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 365/12,
4. – protokołu z posiedzenia Komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora Szkoły w P. z dnia 16 grudnia 2011 r., gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;
5. 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania nie są zasadne. Zgodnie z art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie zgodności z prawem. W art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uregulowane są następstwa prawne naruszenia prawa przez organy gminy. Art. 91 ust. 1 stanowi, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 30". Uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem jest nieważne. Tak określone kryterium zastosowania sankcji nieważności obejmuje różne stopnie, z wyłączeniem nieistotnego naruszenia prawa, naruszenie prawa od ciężkiego, kwalifikowanego do naruszenia, które nie ma takiego ciężaru, a wynika z naruszenia prawa przez błędną wykładnię.

Organ nadzoru ma zatem podstawy do zastosowania sankcji nieważności również w wyniku działania na podstawie przepisu prawa, który został zastosowywany w wyniku wadliwej wykładni. Wadliwa wykładnia to wykładnia, która nie uwzględnia aspektu systemowego rozwiązań prawnych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut interpretacji zawężającej bez uwzględnienia systemowego aktów prawnych: § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulacji konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.)w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach placówek i rodzajach publicznych placówek (Dz.U.

Nr 184, poz. 1436 ze zm.) i § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończenia zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 50, poz. 400 ze zm.).

Tak postawiony zarzut w skardze kasacyjnej oparty jest właśnie na nieuwzględnieniu wykładni systemowej, która w pełni prawidłowo została zastosowana w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Lubelskiego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz w zaskarżonym wyroku. W sprawie nie jest kwestią sporną, że B. D. przedstawiła decyzję z [...] sierpnia 2004 r. nr [...] – akt nadania przez Lubelskiego Kuratora Oświaty stopnia nauczyciela dyplomowanego. Decyzja ta obowiązuje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania prawidłowości, a w konsekwencji wiąże organy, w tym, organ prowadzący szkołę. Zgodnie z art. 9b ust. 1 powołanej ustawy Karta Nauczyciela "Warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 (...)". Art. 9 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że "Stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która: posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje".

Akt nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego przesądza o spełnieniu wymogów przygotowania pedagogicznego. Akt nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego stanowi dokument stwierdzający wymagania i wiąże komisję konkursową i organ prowadzący szkołę. Tym samym organ prowadzący szkołę nie miał podstaw prawnych do unieważnienia konkursu na mocy § 8 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 36a ust. 4 powołanej ustawy o systemie oświaty. Przedmiotem rozpoznania jest zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Wójta Gminy Jastków. Zarówno organ nadzoru, jak i Sąd rozpoznając sprawę nie miał podstaw do zastosowania art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, regulacja bowiem tego przepisu prawa nie stanowi przesłanki oceny zgodności z prawem zarządzenia organu szkoły o unieważnieniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 123, art. 107, art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 91 ust. 2 i art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Stan faktyczny został przez organ nadzoru w pełni prawidłowo ustalony, a Sąd w pełni prawidłowo dokonał oceny zgodności z prawem. Decyzja administracyjna obowiązuje w obrocie prawnym, a zmiany przepisów prawa nie mają mocy pozbawienia praw nabytych. Dotyczy to w pełni awansu na stanowisko nauczyciela dyplomowanego. Organ prowadzący szkołę w zakresie kompetencji organu nadzoru pedagogicznego nie ma właściwości do podważenia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a do tego prowadzi kwestionowanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu kwalifikacji pedagogicznych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.