Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 176/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. z siedzibą w L. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania (1) zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustalenie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy [...] dawniej [...] – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; (2) stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; (3) stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; (5) przyznał od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego A. z siedzibą w L. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; (6) zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego A. z siedzibą w L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. A. z siedzibą w L., dalej jako "Spółka", reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", skargę na bezczynność Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", w rozpatrzeniu wniosku B. z siedzibą w [...], z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania - począwszy od dnia [...] listopada 2013 r. - za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, położoną przy [...] dawniej [...], przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] pod drogę publiczną.
Jak wynikało z akt sprawy, w dniu [...] czerwca 2011 r. B. sprzedała na rzecz C. roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę publiczną obejmującego m. in. wyżej wymienioną działkę. Następnie roszczenie to w dniu [...] października 2015 r. Spółka M. sprzedała na rzecz Spółki.
Ponadto z akt wynikało, że Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod autostradę lub drogę ekspresową A2 stanowiący wyżej opisaną działkę. Zawieszenie postępowania uznał za konieczne z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Na to postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. wniesione zostało zażalenie do Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na postanowienie to skarga nie została wniesiona, zaś Wojewoda przy piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. zwrócił Prezydentowi Miasta akta sprawy.
Przed wydaniem przez Prezydenta Miasta postanowienia z dnia [...]listopada 2013 r. o zawieszeniu postępowania, bezczynność Prezydenta Miasta w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. była już przedmiotem skargi wniesionej do WSA, który oddalił ją wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 361/13. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku, wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 623/14 (1) uchylił zaskarżony wyrok; (2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (3) wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5.000 zł; (4) umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Prezydenta Miasta do wydania decyzji w określonym terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bezczynność organu do czasu zawieszenia postępowania postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2013 r., albowiem postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Brak załatwienia sprawy przez okres ponad 4 lat należy uznać za stan bezczynności, aczkolwiek bezczynność ta nie ma charakteru rażącego, gdyż organ podejmował czynności, w tym wydawał decyzje, tyle tylko, że nie doprowadziło to do ostatecznego (prawomocnego) zakończenia postępowania w sprawie. Z uwagi na okoliczność, że postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania obecnie jest zawieszone, Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej.
Nadto na skutek pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował skarżącego, że decyzje administracyjne w sprawie wypłaty odszkodowania za działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przeznaczone pod drogi na terenie [...], będą wydawane sukcesywnie począwszy od decyzji w sprawie odszkodowania za działkę nr [...]. Ponadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. adresowanym do Wojewody, została zawarta informacja, że został przygotowany projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega procedurze kontroli wewnętrznej Biura Prawnego, a po jej zakończeniu zostanie niezwłocznie wydana decyzja administracyjna. Zwrócono także uwagę na (1) pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym Biuro [...] sugeruje zawarcie ugody z M. na warunkach rozłożenia spłaty wierzytelności na raty bez dodatkowych lub z symbolicznymi kosztami odsetkowymi; (2) pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r. przy którym przesłał on Prezydentowi [...] m. in.: (a) opinię, której przedmiotem jest zbiorcza analiza określająca wartość gruntów wydzielonych pod drogi w [...] w [...] na terenie osiedla "[...]", sporządzona w dniu [...] maja 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.N., obejmująca m. in. działkę nr [...], której dotyczy skarga wniesiona w tej sprawie na bezczynność oraz (b) operat szacunkowy nieruchomości stanowiącej m.in. działkę nr [...], sporządzony w dniu [...] grudnia 2015 r. przez D. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Prezydent Miasta ponownie wskazał, że został przygotowany projekt decyzji administracyjnej, który podlega procedurze kontroli wewnętrznej Biura Prawnego, a decyzja administracyjna zostanie wydana niezwłocznie po jej zakończeniu.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, kiedy zachodzi bezczynność organu. Następnie zaznaczył, iż kontroli będzie podlegał okres po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2014 r. i podejmowane czynności albo zaniechania organu po tej dacie. WSA wskazał także na treść art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art, 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i § 2 k.p.a., art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Zaznaczył też, iż w rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu w dniu [...] sierpnia 2009 r. do Prezydenta Miasta wniosku o ustalenie odszkodowania, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a., załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której organ pozostał w bezczynności. Sąd ten wskazał, iż z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy wynikało, że Prezydent Miasta od dnia [...] lipca 2015 r., gdy otrzymał od Wojewody akta sprawy po uchyleniu w dniu [...] kwietnia 2015 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania, do dnia wyrokowania nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia. Mimo upływu piętnastu miesięcy od otrzymania akt sprawy, we wskazanym okresie, organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy.
Dodatkowo WSA zauważył, że podczas trwającej piętnaście miesięcy bezczynności ani razu nie poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i ani razu nie wskazał przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. nie stanowi pismo z dnia [...] lutego 2016 r., zawierające informację, że decyzje w sprawie wypłaty odszkodowania będą wydawane sukcesywnie, gdyż taka wiadomość nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 k.p.a. i 35 k.p.a.
Następnie WSA wskazał, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Według WSA, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2014 r. stwierdzającego bezczynność organu, pozostawał on w piętnastomiesięcznej zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy.
Za uzasadnione uznał WSA stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Zaznaczył przy tym, iż organ nie może się tłumaczyć, że nie potrafi dokonać właściwej interpretacji przepisu mającego zastosowanie w sprawie, w której prowadzi postępowanie. Podniósł, iż od [...] lipca 2015 r. do dnia wyrokowania minęło piętnaście miesięcy, w ciągu których organ nie wykazał absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej.
Biorąc powyższe pod uwagę WSA uznał, że wyznaczony miesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy w przedmiotowej sprawie został przygotowany projekt decyzji. Sąd ten zaznaczył także, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych bezczynności organu administracji nie mogą usprawiedliwiać takie okoliczności, jak spodziewane trudności w wykonaniu decyzji czy brak środków finansowych.
Sąd ten orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, jak wskazał, miarkując jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów k.p.a. oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności trwającej piętnaście miesięcy i ponad siedmiokrotnie przekraczającej maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy. Przyznanie natomiast od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej znajduje oparcie w treści art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że w dniu wyrokowania przez WSA, Prezydent Miasta pozostawał w sprawie bezczynny oraz bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji skutkowało zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu wyroku, wadliwe przyjęcie, że w sprawie istniały podstawy do wymierzenia Prezydentowi grzywny i zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej;
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy wynikających z przekazanych akt, w szczególności zawartych w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którymi został przygotowany projekt decyzji administracyjnej, który podlega kontroli Biura Prawnego a po jej zakończeniu zostanie niezwłocznie wydana decyzja administracyjna.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 177/16 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent Miasta wskazał, ze w sprawie została wydana w dniu [...] lipca 2016 r. decyzja administracyjna numer [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od Prezydenta Miasta na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podtrzymując przy tym dotychczasową argumentację prezentowaną przed sądem pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu jedynie w części dotyczącej zobowiązania przez Sąd I instancji Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego w wyznaczonym terminie. Skoro bowiem wniosek ten został już rozpatrzony przez ten organ przez wydanie w dniu [...] lipca 2016 r. decyzji jeszcze przed wyrokowaniem przez Sąd I instancji, to nawet pomimo zaniechania przez organ zawiadomienia o tym fakcie Sądu I instancji, zobowiązanie Sądu zawarte w pkt 1 zaskarżonego wyroku było w dniu wyrokowania bezprzedmiotowe.
Nie są natomiast zasadne zarzuty kasacyjne dotyczące pozostałej części zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie nie podważył bowiem faktu pozostawania w bezczynności nawet do chwili wydania decyzji w dniu [...] lipca 2016 r., trwającej niespełna rok od chwili otrzymania akt sprawy od organu odwoławczego, co stanowiło kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu do rozpatrzenia sprawy administracyjnej określonego w art. 12 i art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. Nie podważył również faktu braku wypełnienia wobec wnioskodawcy obowiązków określonych w art. 36 k.p.a., na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji.
Z art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. wynika zaś dopuszczalność wymierzenia przez Sąd I instancji organowi administracji grzywny oraz orzeczenia od organu na rzecz skarżącego stosownej sumy pieniężnej także wtedy, gdy stwierdzi, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Konstrukcja treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wyraźnie bowiem wskazuje, że stwierdzenie przez sąd administracyjny dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania następuje niezależnie od aktualności istnienia podstawy do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, jak w niniejszej sprawie. Wymierzenie przez sąd grzywny oraz zasądzenie na rzecz strony stosownej sumy pieniężnej zostało odniesione w art. 149 § 2 p.p.s.a. do wszystkich przypadków wymienionych w art. 149 § 1 p.p.s.a., które nie pozostają w koniunkcji zaistnienia.
W związku z powyższym, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1 i w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, natomiast w pozostałej części Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko w nieznacznym zakresie.