Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 815/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę M.L. i E.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z [...] września 2017 r. M.L. i E.L., wystąpili do Wójta Gminy [...], dalej jako "Wójt" (jak później doprecyzowali) o rozgraniczenie nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina [...], tj. działki nr [...] z działką nr [...] stanowiącą własność B.B.. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawców. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Kolegium z [...] lutego 2019 r., nr [...].
Wobec powyższego skarżący wnieśli do WSA w Warszawie skargę.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga jest bezzasadna. WSA uznał prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dokonanej na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Wskazał, że przeszkodą do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego była przesłanka podmiotowa, bowiem skarżącym nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniający do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
Skarżący nie są właścicielami, współwłaścicielami, czy też użytkownikami wieczystymi żadnej z nieruchomości objętych żądaniem rozgraniczeniowym, zatem nie legitymują się tytułem prawnym uprawniającym do rozporządzania nieruchomością i tym samym interesem prawnym dającym im prawo zainicjowania przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego.
Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z "art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 września 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji";
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 61 a k.p.a. poprzez niewskazanie powodów dla których nie przyznano skarżącym prawa strony w przedmiotowym postępowaniu i brak rozważenia powyższego naruszenia przez w/w Sąd;
- 3) przepisów postępowania, tj. "art. 7 poprzez niewątpliwy brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie i nieuwzględnienie tego zarzutu przez w/w Sąd".
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że są i czują się właścicielami przedmiotowej działki. Wskazali, że [...] stycznia 1999 r. przed notariuszem E.B. zawarli w formie aktu notarialnego Rep. [...] umowę sprzedaży nieruchomości z C.B. i Z.B. Podkreślili przy tym, że przedmiotem transakcji była również działka ewid. nr [...] położona w miejscowości [...], gm. [...], co potwierdza pisemne oświadczenie C. i Z. małż. B. z [...] października 2014 r. oraz fakt, że działki nr [...], [...], [...] stanowią całość gospodarczą, znajdują się w jednym ogrodzeniu. Nawet zaś, gdyby przyjąć że nie nabyli prawa oni własności działki nr [...] to w ich ocenie i tak są legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie z sąsiadującą nieruchomością, bowiem granica ta pozostaje sporna.
Ponadto wskazali również, że właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na błędy i nieścisłości zawarte w zarzutach skargi kasacyjnej. W zarzucie oznaczonym numerem 1) skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 września 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji. Błąd w dacie ustawy należało uznać za oczywista pomyłkę. Zapewne skarżący kasacyjnie mieli na myśli przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 1989 nr 30 poz. 163), dalej jako "p.g.k.".
Ponadto w zarzucie oznaczonym numerem 3) skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie "art. 7 poprzez niewątpliwy brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie i nieuwzględnienie tego zarzutu przez w/w Sąd" – nie precyzując jaką ustawę miał na myśli. Można jedynie domniemywać, że skarżący miał na myśli naruszenie art. 7 k.p.a., bowiem tę ustawę powołał w zarzucie oznaczonym numerem 2), jak też podnosi w nim brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego (choć kwestii tej nie można przesądzić także w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym to skarżący nigdzie nie powołuje się już na art. 7). Widać więc, że skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wskazanym na wstępie wymaganiom, niemniej zawarte w niej wady i błędy nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
W tym miejscu nadmienić należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
Skarżący kasacyjnie kwestionują odmowę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na brak przymiotu strony. Wskazali oni, że rozstrzygnięcie WSA jest nieprawidłowe, nieuzasadnione konkretnymi powodami, a w sprawie zabrakło wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego. Swój interes prawny opierają na twierdzeniu, że są właścicielami działki ewid. nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji i organów co do przyjęcia, że skarżący nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu o rozgraniczenie.
Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym było postanowienie oparte o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zastosowanie tej regulacji ma miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., I OSK 988/15, wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12).
Postanowienie to poprzedzają więc jedynie czynności wstępne, niezaliczające się do czynności procesowych podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które to zaczynają się dopiero po wszczęciu danego postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 11 maja 2018 r., II OSK 1520/16). Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ administracji ma obowiązek zbadać, czy wnoszący podanie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. W przypadku stwierdzenia, że w sposób oczywisty wnoszący podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego takiego interesu prawnego nie ma, to organ odmawia jego wszczęcia. W rozpoznawanej sprawie owa oczywistość miała miejsce. Instytucja rozgraniczenia nieruchomości jest bowiem procesem geodezyjno-prawnym prowadzącym do określenia zasięgu prawa własności do nieruchomości przez wyznaczenie i utrwalenie punktów granicznych, pomiędzy dwoma lub więcej nieruchomościami gruntowymi, przy czym w wyniku rozgraniczenia powstają granice prawne.
Zasadniczy tryb rozgraniczenia normuje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ze względu na przedmiot, którym jest wyznaczenie granic prawa własności nieruchomości, rozgraniczenie jest sprawą cywilną, przekazaną do rozstrzygnięcia organowi administracji - na określonym etapie i w określonych warunkach (zob. wyrok NSA z 7 września 2017 r., I OSK 408/17). Natomiast stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym są właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów, których rozgraniczenie dotyczy.
Zdaniem NSA w przedmiotowej sprawie zapadły prawidłowe rozstrzygnięcia. Słusznie bowiem uznano, że wniosek skarżących o rozgraniczenie, nie mógł zostać rozpoznany z uwagi na brak interesu prawnego, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie są właścicielami, współwłaścicielami, czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych żądaniem rozgraniczeniowym. Jak sami doprecyzowali wnioskowali oni o rozgraniczenie nieruchomości położonych w miejscowości [...], gmina [...], tj. działki nr [...] z działką nr [...]. Wskazali przy tym, że działka nr [...] stanowi własność sąsiadów, państwa B. Zasadniczy problem pojawił się odnośnie działki nr [...].
W ocenie skarżących również ta nieruchomości była przedmiotem transakcji z [...] stycznia 1999 r., kiedy to nabyli własność nieruchomości oznaczonych nr [...] oraz [...]. Co więcej w ich ocenie działki nr [...], [...], [...] stanowią całość gospodarczą, znajdują się w jednym ogrodzeniu. Jednakże jak słusznie wskazał WSA oraz organy wnioskodawcom nie przysługuje żaden tytuł prawny do działki nr [...] objętej wnioskiem o rozgraniczenie. Fakt ten potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Słusznie też wskazano, że okoliczności braku objęcia aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1999 r. działki nr [...], jak również okoliczność posadowienia na części działki budynku wnioskodawców, wskazują jedynie na interes faktyczny, który nie daje legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie tych nieruchomości. Interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże takie zainteresowanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego, stanowiących o jego prawach i obowiązkach.
Przysługiwanie prawa własności do nieruchomości nie wynika z oświadczenia, czy też przekonania, lecz musi być udokumentowane w sposób przewidziany prawem. Z tego względu, nawet długoletnie posiadanie nieruchomości samo przez się nie jest stanem prawnym, lecz jedynie stanem faktycznym, świadczącym o przysługiwaniu skarżącym właśnie wspomnianego powyżej interesu faktycznego (wyrok NSA z 17 maja 2017 r., I OSK 2595/15).
Skoro zatem skarżący złożyli wniosek o rozgraniczenie działki nr [...] (w ich mniemaniu należącej do nich) z działką nr [...] (działką sąsiada), a podczas przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego ustalono, że skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do działki nr [...], to w sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania. Skarżący nie mają interesu prawnego, ponieważ nie są właścicielami nieruchomości graniczącej z działką oznaczoną nr [...], w stosunku do której wnioskują o rozgraniczenie. Jak wynika z art. 29 ust. 2 p.g.k., na co wskazywał także WSA, rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami co oznacza nieruchomość przyległą do nieruchomości stanowiącej przedmiot własności podmiotu wnioskującego o dokonanie rozgraniczenia.
Wykazanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest obowiązkiem tego podmiotu, który na taki interes prawny się powołuje. Tymczasem twierdzenia skarżących, że są oni właścicielami działki nr [...] nie mają oparcia w materiale znajdującym się w aktach sprawy.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.