Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2952/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 2/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpatrzeniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dlej w skrócie UKE) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt:

1. 1. zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpatrzenia wniosku D. J. z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 4 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3. w pozostałym zakresie oddalił skargę;
4. 4. zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącego D. J. kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu WSA w Warszawie podało, że pismem z dnia [...] października 2015 r. przesłanym drogą elektroniczną, skarżący D. J. zwrócił się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na wskazany adres poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. 1. Podanie wykazu gazet lub czasopism prenumerowanych przez UKE zarówno w formie papierowej jak i elektronicznej wraz z kodami internetowymi do archiwów internetowych tych publikacji;
2. 2. Sporządzenie wykazu i elektronicznych kopii wszystkich pism, e -maili, treści rozmów pracowników (również z podmiotami zewnętrznymi), jakie zawierały jakiekolwiek dane dotyczące jego osoby od dnia [...] czerwca 2014 r. do chwili obecnej, tj. do wysłania odpowiedzi na niniejszy wniosek;
3. 3. Udzielenia odpowiedzi czy akty opracowane przez Prezesa UKE: projekt postanowienia Prezesa UKE dla rynku [...]powyżej 2Mb/s ([...].07.2015 r.), projekt decyzji Prezesa UKE dla rynku [...]dla Mb/s włącznie ([...].07.2017r.), projekt decyzji Prezesa UKE dla rynku [...] ([...].07.2015 r.) zostały zakwestionowane przez którąkolwiek ze stron. Jeśli takie zarzuty ze strony operatorów, bądź podmiotów je reprezentujących zostały podniesione to poprosił o kopię tych zarzutów w postaci kopii dokumentów;
4. 4. Szczegółową odpowiedź, jakie prace dotyczące wdrożenia dyrektywy GBER bądź dyrektywy kosztowej wykonało, bądź planuje wykonać UKE oraz jakie departamenty będą uczestniczyć w tych pracach i w jakim zakresie?

Prezes UKE pismem z dnia [...] października 2015 r. poinformował skarżącego, że przedłuża termin udzielenia odpowiedzi na jego wniosek do dnia [...] listopada 2015 r., co wynika z szerokiego zakresu wnioskowanych informacji, których zebranie wymaga koordynacji na poziomie kilku komórek organizacyjnych.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Prezes UKE udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek:

1. - w pkt 1 - podał wykaz 65 tytułów gazet oraz czasopism prenumerowanych przez UKE, w której większość stanowią periodyki w formie papierowej oraz stwierdził, że kody internetowe gazet nie stanowią informacji publicznej, zatem nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
2. - w pkt 2 - podał, że organ nie prowadzi wykazu, czyli listy pism i e -maili, a także wykazu i treści rozmów pracowników UKE, w tym dotyczących skarżącego i w konsekwencji nie posiada wnioskowanych informacji; ponadto treść pism i e-maili ma charakter dokumentu wewnętrznego i nie stanowi informacji publicznej;
3. - w pkt 3 - podał, że jedynie na postanowienie (a nie projekt postanowienia wg wniosku) dla krajowego hurtowego rynku usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji powyżej 2Mb/s ([...] z [...].09.2015 r.) wpłynęło zażalenie spółki pod firmą N. S.A.. Treść tego zażalenia nie stanowi informacji publicznej;
4. - pkt 4 - wyjaśnił, że podanie szczegółowej odpowiedzi, jakie prace odnośnie wdrożenia dyrektywy GBER bądź dyrektywy kosztowej wykonało lub planuje wykonać to działania te mieszczą się w zakresie pojęcia materiałów roboczych lub dokumentów wewnętrznych, które nie stanowią przejawu działalności organu publicznego, tylko mają za zadanie organizację pracy urzędu oraz poszczególnych departamentów.

W skardze do WSA w Warszawie na przewlekłość Prezesa Urzędu Komunikacji w udostępnieniu informacji publicznej skarżący zarzucił udzielenie niepełnej informacji, o którą wnioskował oraz podanie nieprawdziwej przyczyny odmowy udzielenia informacji, gdyż większość informacji, o które wnioskował uznano, że nie jest informacją publiczną i wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych. Ze względu na arogancję pracowników UKE oraz ze względu na liczbę zaskarżeń decyzji, postanowień i innych regulacji prezesa UKE przed WSA i NSA zawnioskował o zastosowanie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej i ukaranie sprawcy. Zakwestionował też niedochowanie formy pisemnej ze znakiem pisma przy udzielaniu odpowiedzi na pytanie dotyczące enumeratywnego wymienienia aktów normatywnych, o które pytał.

W odpowiedzi na skargę prezes UKE wniósł o jej oddalenie i dodał, że art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawia odpowiedzialność karną za naruszenie obowiązku udzielenia informacji publicznej, co w tej sprawie nie miło miejsca. Działania określone w tym przepisie nie należą do właściwości sądów administracyjnych, lecz właściwe są sądy powszechne.

Skarżący w piśmie procesowym, które wpłynęło do WSA w Warszawie [...] lutego 2016 r. zarzucił organowi manipulację zawartą w udzielonej odpowiedzi na skargę, gdyż wnioskował o wyciąg wszystkich rozmów oraz e-maile dotyczące jego osoby, a nie wszystkich, a w kolejnym wniosku zażądał zasądzenia odszkodowania w wysokości 30.000 zł. Jednocześnie skarżący sprecyzował, że wnosi o stwierdzenie bezczynności organu.

W uzasadnieniu wyroku wymienionego na wstępie WSA w Warszawie wyjaśnił, że skarga zasługiwała na uwzględnienie odnośnie bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na pkt 4 jednakże z innych powodów niż domagał się skarżący. Sąd I instancji wyjaśnił instytucję bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, a wskazując na treść art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 wyjaśnił przesłanki podmiotowe i przedmiotowe zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co doprowadziło do konstatacji, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej o ile jest w posiadaniu takiej informacji.

Sąd I instancji naprowadził, że pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wezwał organ o nadesłanie dokumentów, które nie zostały udostępnione skarżącemu, a organ za pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. nadesłał tylko zażalenia spółki N. S.A.. w Wyniku ponownego wezwania o uzupełnienie dokumentów powtórnie organ przedłożył odpis zażalenia spółki pod firmą N. S.A. Organ nie nadesłał dyrektywy GBER bądź dyrektyw kosztowych, zaś skarżącemu odpowiedział, że są to materiały robocze. Z tego względu Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł oprzeć się na materiałach przesłanych przez organ, lecz był zobowiązany do skonfrontowania z materiałami źródłowymi, jakimi są dyrektywy GBER i dyrektywy kosztowe. Zaniechanie przeprowadzenia dowodu przez sąd powodowałoby, że ustalenia sądu w tym zakresie byłyby dowolne, gdyż byłyby oparte na absolutnie niezweryfikowanym stanie faktycznym.

Sąd I instancji stwierdził, że niezbadanie tego dokumentu nie pozwala na rozwiązanie chociażby podstawowych wątpliwości, co do faktu, czy jest to informacja publiczna. Organ nie wykonał zarządzeń Sądu, gdyż nie dołączył do akt sprawy dokumentów, o które występował. W ocenie Sądu I instancji, do postępowania ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego, dlatego naruszono art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwana dalej w skrócie K.p.a., co obliguje organ do ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie pkt 4. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę i stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Podstawą prawną działania Sądu I instancji był art. 149 § 1 i § 3 w zw. z art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Wymieniony na wstępie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżono w całości skargą kasacyjną przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania organu do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy o konkretnie wskazane dokumenty, pomimo to, że przedmiotem orzekania przez WSA było działanie organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej do dokumentów, z którymi Sąd I instancji nie zapoznał się;
2. 2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i art 132 P.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) zwana dalej w skrócie "udip" poprzez uwzględnienie skargi w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 4 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku w sytuacji, gdy Sąd I instancji zaniechał wezwania organu do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy o konkretnie wskazane dokumenty, pomimo to, że przedmiotem orzekania przez WSA było działanie organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, z którymi Sąd I instancji nie zapoznał się;
3. 3. art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i art. 132 P.p.s.a oraz w związku z art. 16 ust. 1 i 2 udip i w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej znajdują zastosowanie w każdym przypadku (nie zaś tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy w przypadku umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku) przepisy procedury administracyjnej.

Mając na względzie powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania;
2. 2. zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że Sąd I instancji pomimo uznania, że akta sprawy nie obejmują wszystkich dokumentów niezbędnych do merytorycznej kontroli działania Prezesa UKE, to jednak dokonał takiej kontroli poprzez wydanie zaskarżonego wyroku. Obowiązek działania na podstawie kompletnych akt przez sąd administracyjny wynika z art. 54 § 2 P.p.s.a. Orzekania na podstawie niekompletnych akt stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Pomimo wezwania do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie dokumentów, które nie zostały udostępnione skarżącemu.

Sąd I instancji nie wskazał w swych wezwaniach, o jakie konkretnie dokumenty należy uzupełnić akta sprawy. W wykonaniu zarządzeń Sądu zostało przesłane postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2015 r. (dowodem są pisma z [...].06.2016 r. i z [...].07.2016 r. - w aktach sprawy). Skarżącemu nie przesłano zażalenia spółki N. S.A. Przekonanie o uzupełnienie o powyższe zażalenia wynikało z tego, że pkt 4 wniosku skarżącego nie dotyczył dokumentów, a jedynie działań organu administracji publicznej. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocniczka odnosząc się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego uzasadniła, że stanowisko Sądu I instancji o sposobie stosowania art. 77 i art. 80 K.p.a. stoi w sprzeczności do regulacji wynikających z art. 16 udip.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się częściowo uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie wystąpiła jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na tej podstawie skarżący kasacyjnie domaga się uchylenia wyroku Sądu I instancji w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zakwestionowanie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości nie zasługuje na aprobatę, bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w zakresie pkt 2, 3, 4 zaskarżonego wyroku nie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania w zakresie przedstawionym w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę w zakresie pytania nr 1, 2, 3 uznając, że w tym zakresie została udzielona odpowiedź na pytania, które stanowią informację publiczną. Sąd I instancji zaakceptował też, że internetowe kody dostępu do czasopism nie stanowią informacji publicznej i Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentowane stanowisko uważa za prawidłowe.

W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przy odpowiedzi na skargę.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 udip poprzez uwzględnienie skargi w zakresie zobowiązania Prezesa UKE do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 4 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku w sytuacji. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że Sąd I instancji zaniechał wezwania organu o konkretne wskazane dokumenty pomimo, że przedmiotem orzekania jest sprawa o udzielanie informacji publicznej, z którymi Sąd I instancji się nie zapoznał. Uzasadnienie postawionego zarzutu nie zostało zbyt precyzyjnie sformułowane zwłaszcza wobec powiązania naruszenia art. 149 § 1 i § 3 P.p.s.a. z art. 14 ust. 1 i art. 13 ust. 1 udip, ale w istocie zarzut ten sprowadza się do zakwestionowania zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wobec faktu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w aspekcie postawionego pytania i treści udzielonej odpowiedzi poprzez prawidłowe powiązanie zarzutu z art. 2 ust. 1 udip.

Nie budzi wątpliwości, że Prezes UKE jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi na pytanie zadane w ramach dostępu do informacji publicznej, a nie każdej informacji, o którą występuje podmiot. Pytanie nr 4 dotyczyło udzielenia szczegółowej odpowiedzi, jakie prace dotyczące wdrożenia dyrektywy GBER bądź dyrektyw kosztowej wykonało bądź planuje wykonać UKE oraz jakie departamenty będą uczestniczyć w tych pracach i w jakim zakresie. Treść tego pytania w istocie odnosi się do dokumentacji wewnętrznej służącej realizacji określonego celu. Ta sfera działania urzędu, jako aparatu pomocniczego dla realizacji określonego zadania nie stanowi informacji publicznej, chociaż finalnie podjęte prace mogą doprowadzić do powstania informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził słuszny pogląd, że dokumenty wewnętrzne nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z 17.02.2017 r. sygn. I OSK 1416/15 - dostępny w cbosa).

Z tego też względu zawarcie w odpowiedzi, że informacje których domaga się skarżący kasacyjnie mieszczą się w ramach pojęcia "materiałów roboczych" lub "dokumentów wewnętrznych", które nie stanowią przejawu działalności organu publicznego, tylko mają za zadanie organizację pracy urzędu oraz poszczególnych departamentów było wystarczającym wyjaśnieniem i nie wymagało dodatkowych dokumentów, tak jak sugerował Sąd I instancji. Skierowanie zarządzenia do strony z określonym żądaniem musi być poprzedzone analizą tak akt administracyjnych jak i sądowych.

Następstwem nietrafnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że wnioskowana do udostępnienia informacja w pkt 4 wniosku miała charakter informacji publicznej było wadliwe zastosowanie w sprawie art. 149 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy organ w odpowiedzi na wniosek podał, że żądana w tym zakresie informacja nie ma charakteru informacji publicznej i kwalifikacja ta była prawidłowa, co wyżej wyjaśniono. Tym samym trafny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. powiązany z zarzutem naruszenia art. 1 ust. 1 udip.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt 1 i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi w pkt 2 w pozostałym zakresie na podstawie art. 184 w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Za zasadny Sąd uznał też zarzut kwestionujący, że w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej mają zastosowanie art. 77 i art. i 80 K.p.a. wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wobec skutków niniejszego wyroku to jest faktu, ze przestał istnieć zakres sprawy do ponownego rozpatrzenia, to Sąd odstąpił od dalszego prowadzenia rozważań w tym zakresie, bo postępowanie nie będzie się już toczyło.

Mając na względzie treść zapadłego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wobec zakresu uwzględnienia skargi kasacyjnej.