Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2956/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 226/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R. na bezczynność [...] S. A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał [...] S. A. w K. do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2013 r. (pkt I); stwierdził, że bezczynność [...] S. A. w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od [...] S. A. w K. na rzecz skarżącej J. R. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że J. R. w skardze z dnia 20 czerwca 2014 r. zarzuciła [...] S.A. w K. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, której domagała się we wniosku z dnia 14 marca 2013 r., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia tej informacji publicznej (zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 14 marca 2013 r. J. R. zwróciła się do [...] SA w K. m.in. o udostępnienie dokumentów, w tym decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji, posadowienia, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji linii energetycznych na stanowiących własność skarżącej działkach nr [...] oraz [...], położonych w miejscowości M., gmina S., powiat n..

W odpowiedzi na powyższe żądanie, skarżąca otrzymała stanowisko [...] S.A. w K., zawarte w piśmie z dnia 18 kwietnia 2013 r., które wskazywało na to, iż:

1. - na działce nr [...] znajduje się wybudowana w roku 1977, na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, napowietrzna stacja transformatorowa M. 04 (8682) wraz z linią zasilającą średniego napięcia, jak również napowietrzna linia niskiego napięcia;
2. - na działce nr [...] znajduje się wybudowana w roku 1977, na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów napowietrzna linia niskiego napięcia, jak również wybudowane w 1995 r. przyłącze napowietrzne niskiego napięcia oraz linia kablowa niskiego napięcia, napowietrzna linia niskiego napięcia wybudowana w roku 1998 r. na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów.

Spółka [...] podkreśliła, że z uwagi na znaczny upływ czasu od momentu wybudowania wskazanych urządzeń przesyłowych, nabyła przez zasiedzenie służebność gruntową. Te urządzenia wchodzą w skład przedsiębiorstwa energetycznego. Wskazała też, że warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie, zatem należy zwrócić się do właściwych archiwów.

W skardze podkreślono, iż treść korespondencji między [...] SA, a skarżącą wskazuje, iż przedsiębiorca przesyłowy jest w posiadaniu przynajmniej części dokumentacji interesującej skarżącą. [...] S.A. odmówił jednak udostępniania, a nawet dokładnego oznaczenia decyzji tak, aby możliwe było ich poszukiwanie w stosownych archiwach. Zdaniem skarżącej, taka postawa jest sprzeczna z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p..

J. R. podała także, iż pismem z dnia 15 lipca 2013 r. zwróciła się do [...] z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i udostępnienie wskazanych wyżej dokumentów. Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. [...] S.A. w K. uzależniła udostępnienie żądanej informacji od sprecyzowania przez skarżącą tego, jakie dokumenty są przedmiotem jej wniosku. Chodziło w szczególności o podanie nazwy organu, który wydał dany dokument, oraz daty jego wydania. Spółka wskazała, że treść wniosku jest sformułowana w sposób zbyt ogólny, co uniemożliwia spółce zajęcie stanowiska. Do chwili zaś dokładnego określenia żądanych dokumentów – nie jest możliwe zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej, postawione przez Spółkę warunki, nie są możliwe do spełnienia, gdyż skarżąca nie ma wiedzy odnośne danych, od których spółka uzależnia zajęcie w sprawie stanowiska. W skardze podano, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej precyzyjnie określał jakie dokumenty są przedmiotem żądania skarżącej, wskazane zostały numery ewidencyjne działek, ksiąg wieczystych, położenie i właściciele nieruchomości na których posadowione są linie energetyczne.

Skarżąca wskazała także, iż w toku sprawy do [...] S.A. wystosowała pismo z dnia 13 listopada 2013 r., w którym ponowiła żądanie udostępnienia informacji publicznej. Odpowiedzią na to pismo, było stanowisko spółki, zawarte w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. uzależniające udostępnienie informacji publicznej od dokładniejszego sprecyzowania żądanych dokumentów.

J. R. podkreśliła, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała żadnych dokumentów, o które zwracała się we wskazanym wyżej wniosku.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w K. wniosła o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Nadto spółka żądała zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Spółka wskazała, iż dokumenty powstałe w związku z budową w latach 70-tych i 90-tych XX linii energetycznych, stanowią państwowy zasób archiwalny. Zatem tryb właściwy do ich uzyskania określony jest w ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. 2011 r. Nr 123, poz. 698). Nie jest to natomiast tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zwrócono uwagę, że art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o zasobie archiwalnym i archiwach, w zależności od zakwalifikowania [...] – jako "państwowej jednostki organizacyjnej" lub "innej jednostki organizacyjnej" – dokumentacja posiadana przez tego uczestnika może być zakwalifikowana jako "zasób archiwalny" lub "składnica akt". Te formy przechowywania dokumentacji mają służyć potrzebom uczestnika. Korzystanie z tych zasobów możliwe jest za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Skarżąca zaś nigdy o wyrażenie takiej zgody nie występowała.

[...] S.A. w K. wskazała nadto, że bez sprecyzowania przez skarżącą tego, o udostępnienie jakich dokumentów wnosi – nie jest możliwym stwierdzenie, czy spółka posiada takie dokumenty. Zwrócono uwagę na treść § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Podkreślono przy tym, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przekazanie materiałów do archiwum nastąpić musiało już dawno temu. Skoro uczestnik nie wie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, nie jest w stanie sprawdzić czy dokumenty te są w jego posiadaniu, czyli nie może przesłać stosownej informacji wnioskodawcy. Podkreślono, iż użyte we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" jest nieprecyzyjne i wskazuje, że skarżący nie jest w stanie jednoznacznie wskazać, że jakiekolwiek decyzje administracyjne zostały w tej kwestii kiedykolwiek wydane.

Znaczenie ma też okoliczność, że różnego rodzaju archiwa również wymagają sprecyzowania żądanych informacji, a w przypadku braku takiego sprecyzowania, odmawiają uwzględniania wniosku. Nie wiadomo zatem dlaczego spółka prawa handlowego miałaby się domyślać jakie dokumenty są objęte wnioskiem, a obowiązku takiego nie miałyby archiwa państwowe.

Podkreślono również, iż art. 1 ust. 2 u.d.i.p. będzie miał zastosowanie do linii wybudowanych na nieruchomościach skarżącej w latach 90-tych XX w. Skarżąca brała bowiem udział w procesie inwestycyjnym obu tych linii w charakterze strony. Ma zatem możliwość uzyskania informacji publicznej na podstawie przepisów k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu, mając na uwadze fakt, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 marca 2013 r. J. R. żądała przekazania decyzji administracyjnych i innych podobnych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń energetycznych usytuowanych na działkach stanowiących jej własność, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami – w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.- należy stwierdzić, że wnioskowane dokumenty posiadają status podlegającej udostępnieniu informacji publicznej. Stanowisko, iż żądane przez skarżącą dokumenty dotyczące procesu inwestycyjnego związanego z budową linii przesyłowych – stanowi informację publiczną, nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Odnosząc się natomiast do kwestii, czy [...] SA w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/2010; LexPolonica nr 2552873).

Zatem należało ocenić, czy przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko zaprezentowane w powołanym orzeczeniu NSA, gdzie zauważono, że – zarówno dystrybucja energii elektrycznej, jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP – są "zadaniami publicznymi", o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych.

Sąd zauważył przy tym, iż dokumenty o udostępnienie których zwróciła się skarżąca, odnoszą się do budowy infrastruktury związanej z dystrybucją energii elektrycznej. Dokumenty te zatem mają związek z zadaniami realizowanymi przez [...] S.A., które w świetle przedstawionych rozważań NSA, są zadaniami publicznymi.

W tej sytuacji Sąd uznał, że [...] S.A. w K. była podmiotem, zobowiązanym - co do zasady - do załatwienia wniosku J. R. z dnia 14 marca 2013 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji.

Odnosząc się zaś do twierdzeń Spółki, iż treść wniosku skarżącej została sformułowana zbyt ogólnie, aby można było stwierdzić, czy w ogóle [...] S.A. dysponuje (posiada) żądaną informację, Sąd uznał, że z wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2013 r. jednoznacznie wynikał rodzaj dokumentów, o udostępnienie których J. R. się zwróciła, jak również podane zostały numery działek ewidencyjnych (stanowiących własność skarżącej) na których zostały realizowane energetyczne urządzenia przesyłowe. Zdaniem Sądu, w wystarczający zatem sposób określiła skarżąca rodzaj i zakres interesującej ją dokumentacji. Brak zatem było podstaw do domagania się przez [...] S.A. w K. uszczegółowienia wniosku. Wskazany powyżej sposób określenia zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, winien pozwolić podmiotowi zobowiązanemu odszukać dokumentację będąca przedmiotem kontrolowanej sprawy. Jest to tym bardziej zasadne, jeśli zważyć, że Spółka informowała J. R. w piśmie z dnia 18 kwietnia 2013 r. (k.

13) o dacie budowy infrastruktury energetycznej na działkach stanowiących własność skarżącej. Z powyższego wynika, iż Spółka dysponowała wiedzą związaną z analizą dokumentacji odnoszącej się do budowy spornych urządzeń energetycznych. To zaś nakazuje przyjąć, że ogólna treść wniosku skarżącej, nie była przeszkodą do jego rozpatrzenia i udostępnienia dokumentacji budowy infrastruktury obecnie stanowiącej własność spółki, znajdującej się na działkach nr [...] w miejscowości M.. W analizowanym więc zakresie zarzuty Spółki zawarte w odpowiedzi na skargę Sąd ocenił jako bezzasadne.

W ocenie Sądu, nie jest także trafny zarzut [...] S.A. w K., iż dostęp do interesujących skarżącą materiałów (dokumentów), wytworzonych w latach 70- tych i 90-tych XX wieku, nie następuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w oparciu o ustawę o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Sąd wskazał, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym także podmioty wykonujące zadania publiczne), będące w posiadaniu takich informacji. Treść pisma [...] S.A. z dnia 18 kwietnia 2013 r. świadczy o tym, iż podmiot ten dysponuje dokumentami odnoszącymi się do budowy infrastruktury energetycznej na działkach stanowiących własność skarżącej. Skoro bowiem strona przeciwna była w stanie podać czas, w którym wybudowana została infrastruktura energetyczna na działkach stanowiących własność skarżącej J. R., to przyjąć można, iż w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. jest "w posiadaniu" wnioskowanych do udostępnienia dokumentów.

Przekazane skarżącej dane pozostają w związku, bądź też wynikają z analizy dokumentacji odnoszącej się do budowy tej infrastruktury. Poza tym niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy urządzeń energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu winien być inwestor (lub jego następca prawny). Zatem podmiot posiadający dokument zawierający informację publiczną podlegającą udostępnieniu – powinien dokument ten udostępnić wnioskodawcy, na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Sąd podkreślił ponadto, że państwowy zasób archiwalny, o którym mowa w powoływanej ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach – tworzą, co do zasady, materiały powstałe w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 15 ust. 1 ustawy). Okoliczność, iż wymienione organy przekazują wytworzone w wyniku swojej działalności dokumenty do zasobu archiwalnego, nie oznacza, iż podmiot posiadający dokument obejmujący informację publiczną, zwolniony jest z obowiązku udostępnienia tego dokumentu wnioskodawcy, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta bowiem szeroko określiła krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, ułatwiając w ten sposób zainteresowanym, możliwość pozyskiwania takich dokumentów. Podkreślić także należy, iż z akt sprawy nie wynika, aby jakiekolwiek dokumenty odnoszące się do infrastruktury zlokalizowanej na działkach J. R., Spółka przekazała do zasobu archiwalnego lub że dokumenty związane z tą infrastrukturą znajdują się w tym zasobie.

Wskazywane przez stronę przeciwną przepisy art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, nie stanowią dostatecznej podstawy do przyjęcia, że żądane przez skarżącą informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Wskazane przepisy stanowią bowiem, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone. Przyjąć należy, iż wskazana regulacja nie stanowi ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Cytowane przepisy wprost przewidują możliwość korzystania przez zainteresowane osoby, z zasobu zgromadzonego w archiwach zakładowych i składnicach akt. Dostęp do tych materiałów, nie jest więc, co do zasady, wyłączony.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że skoro do dnia wydania wyroku wniosek skarżącej nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza to, iż bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała.

Odnośnie punktu II wyroku, Sąd wskazał, że informacja publiczna powinna być udostępniona przez podmiot zobowiązany, co do zasady "bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku" (art. 13 u.d.i.p.). W kontrolowanej zaś sprawie, od złożenia przez J. R. wniosku z dnia 14 marca 2013 r. do dnia rozprawy minęło ponad 17 miesięcy. Tak długi okres załatwienia sprawy, jednoznacznie musi oznaczać rażące naruszenie prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. 1. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;
3. 2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;
4. 3. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że Spółka dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie;
5. II. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:
6. 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,
7. 2. art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, że Spółka dysponuje informacją publiczną oraz że skarżąca nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,
8. 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy,
9. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez Spółkę w odpowiedzi na skargę,
10. 5. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie bezspornym jest, iż wnioskodawca wnosił o udostępnienie mu decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej posadowionej na jego nieruchomościach. Wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie ten uregulowany w u.d.i.p. Nie bez znaczenia jest przy tym treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania uczestnika jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości), czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą Spółka jest obecnie) - dokumentacja posiadana przez Spółkę może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt.

Zasób archiwalny, jak i składnica akt ma służyć potrzebom uczestnika, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca nigdy zaś o wyrażenie takiej zgody nie występował. Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dokumentacji będącej w posiadaniu uczestnika (co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez uczestnika jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), przepisy u.d.i.p. winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Dlatego też w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Z kolei konsekwencją naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego jest naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na nieodrzucenie skargi. W skardze podniesiono, że nawet gdyby przyjąć, iż regulacje zawarte w u.d.i.p. powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie (a regulacje zawarte w ustawie narodowym zasobie archiwalnym i archiwach winny zostać pominięte), to i tak skarga w niniejszej sprawie nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem ustalenie przez Sąd, iż uczestnik jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji jest - w stanie faktycznym niniejszej sprawy - całkowicie dowolnym. Przede wszystkim w treści korespondencji kierowanej do wnioskodawcy, Spółka wskazywała, iż na podstawie informacji zawartych we wniosku nie jest w stanie stwierdzić czy dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie (pismo z dnia 25 listopada 2013 r.), względnie jej nie posiada (pismo z dnia 18 kwietnia 2013 r.).

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że uwadze Sądu uszła przy tym treść przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Zgodnie z przedmiotową regulacją prawną jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawie przekazanie takie musiało nastąpić dawno temu.

W świetle powyższej regulacji wezwanie skarżącej do sprecyzowania wniosku zawarte w korespondencji ma oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Skoro bowiem prawdopodobnym jest, iż uczestnik nie dysponuje już informacją publiczną (gdyż przekazał ją już do archiwum), koniecznym jest uprzednie sprawdzenie powyższej okoliczności.

W ocenie Spółki błędny jest także pogląd Sądu, iż przepisy u.d.i.p. winny być stosowane w każdym przypadku w pierwszej kolejności (przed przepisami innych ustaw). Pogląd ten pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią u.d.i.p., jak również z orzecznictwem, zgodnie z którym dysponent informacji jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizyczna istnieje, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. Dlatego też doszło do naruszenia przepisów art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, a ponadto przepisów art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c., co miało wpływ na wynik sprawy.

Spółka podniosła ponadto, że udostępnienie informacji publicznej może nastąpić w trybie przepisów różnych ustaw (niekoniecznie tylko na podstawie u.d.i.p.). Tym samym przyjęcie przez Sąd a priori, że możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym uniemożliwia realizację przepisów u.d.i.p. jest błędny. Wskazane w odpowiedzi na skargę regulacje prawne powinny bowiem być wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę powyższych regulacji, w efekcie czego nie rozpoznał należycie istoty sprawy.

Jednocześnie Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się jedynie w sposób szczątkowy do podniesionego zarzutu co do możliwości załatwienia wniosku na podstawie przepisów innej ustawy niż u.d.i.p., czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

W wyniku naruszenia powyższych przepisów doszło do naruszenia także art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego. Przy czym zauważyć należy, iż użyty przez autora skargi kasacyjnej przy opisywaniu podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przed wymienieniem przepisów uznawanych za naruszone, zwrot "w szczególności", jest semantycznie pusty, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, rozpoznaje tylko te zarzuty i uwzględnia te przepisy, które zostały wyraźnie w niej wymienione jako naruszone (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2008 r., II FSK 1797/06; z dnia 13 października 2006 r., II FSK 962/05; z dnia 20 grudnia 2005 r., II FSK 9/05 i II FSK 123/05; z dnia 13 lipca 2004 r. OSK 656/04 – publ. w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; postanowienie SN z dnia 26 września 2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001, Nr 3, poz. 39).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 w zw. z art. 227 oraz art. 233 § 1 k.p.c., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 149 § 1 p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez ten Sąd w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, LEX nr 167166, w którym przyjęto, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są, czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p.

Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd powinien ocenić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a następnie czy wywiązał się ze swych powinności w nakazanym prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet w przypadku, gdy sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. także postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1392/12). Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu jest nietrafny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 w związku art. 227 oraz art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 p.p.s.a. mają zastosowanie jedynie w przypadku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego.

Nie mógł ich zatem naruszyć. Ponadto zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej za pomocą tych norm nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jako nietrafny ocenić należy także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie. Przypomnieć należy, iż powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy) i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu (podobnie jak np. samego art. 151 p.p.s.a.) jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznania sprawy. W przypadku, gdy z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność organu w załatwieniu sprawy i uwzględnił skargę, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 §1 p.p.s.a., gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie powołano.

Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 p.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. W rozpoznawanej sprawie jednak tego nie uczyniono.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie świadczy o tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchybił wymogom określonym ww. przepisem. Stan sprawy, zarzuty skargi i stanowiska stron zostały przedstawione prawidłowo. Podstawę prawną rozstrzygnięcia wyjaśniono zaś w sposób przejrzysty i wyczerpujący.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji może więc naruszyć powołany przepis, gdy nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, zaś twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki o braku rozpoznania sprawy co do istoty, z uwagi na brak odniesienia się do przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym są niezasadne. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy powołanej wyżej ustawy, podnosząc, iż Spółka nie wykazała, aby wnioskowane przez skarżącą dokumenty stanowiły materiał archiwalny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę J. R. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przede wszystkim był zobowiązany do oceny, czy wnioskowane dane mają cechy informacji publicznej i czy Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia, jeżeli je posiada. W zaskarżonym wyroku tego rodzaju kwalifikacji dokonano. Autor skargi kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważył, gdyż nie sformułował zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ani art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższych kwestii, powinnością Sądu było ustalenie, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności w zakresie skierowanego do niego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. także i z tego obowiązku wywiązał się należycie. Nie był natomiast uprawniony ani zobowiązany do wyjaśniania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy oraz ustalania, czy Spółka posiada wnioskowane informacje oraz czy w sprawie rzeczywiście może wchodzić w rachubę inny tryb i zasady udostępniania informacji, zwłaszcza że Spółka na takie okoliczności w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w ogóle się nie powoływała.

Oznacza to, że na dotychczasowym etapie postępowania nie miały i nie mogły mieć zastosowania ani przepisy art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, ani § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Z tego względu zarzuty naruszenia wskazanych przepisów oraz powiązanych z nimi przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są niezasadne. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż na obecnym etapie sprawy Sąd nie może wypowiadać się ani co do sposobu, w jaki powinien być rozpatrzony wniosek, ani co do formy i podstawy ewentualnej odmowy udostępnienia dokumentów przez Spółkę. Zobowiązanie w zaskarżonym wyroku do rozpatrzenia wniosku, co jednoznacznie wynika z treści jego uzasadnienia, nie jest tożsame z nakazem uwzględnienia przedmiotowego żądania.

Oznacza jedynie obowiązek ponownego przeanalizowania treści żądania strony oraz podjęcia działań adekwatnych do wyniku poczynionych ustaleń, w tym udzielenia stronie pełnej, konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.

Zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek J. R. o udzielenie informacji publicznej, wbrew stwierdzeniu Spółki, zawierał konkretne, a nie zbyt ogólne żądanie i wiadomo, jakie kopie decyzji i innych dokumentów starał się on otrzymać oraz jego rozpoznanie było możliwe. Okoliczność, że Spółka nie wytwarzała dokumentów związanych z lokalizacją i budową sieci energetycznych, lecz inwestorzy, nie dowodzi faktu nieposiadania wnioskowanych danych. Użyte przez Spółkę określenie, że prawdopodobnym jest, że "uczestnik nie dysponuje już informacją publiczną" jest bowiem w tej mierze niewystarczające. W sprawie brak jest zatem oświadczenia, że Spółka nie dysponuje dokumentami dotyczącymi budowy i lokalizacji przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych na działkach skarżącej, ani wskazań, gdzie konkretnie może on uzyskać żądane dane i czy Spółka posiada wiedzę, w czyim posiadaniu przedmiotowa dokumentacja rzeczywiście się znajduje.

Dodatkowo wskazać należy, iż z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane w sposób ścisły i stosowane wówczas, gdy zapewniają one realny dostęp do informacji w innym trybie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych.

Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie. Stanowisko [...] S.A. z siedzibą w K., że warunkiem uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność organu winno być uprzednie wykazanie przez J.R., iż podejmowała ona próby uzyskania informacji publicznej w innym trybie, niż ustawa o dostępie do informacji publicznej i nie odniosły one oczekiwanego rezultatu, jest zatem niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).