Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi R.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] czerwca 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Burmistrz P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił R.Ż. umorzenia należności z tytułu otrzymanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez osobę uprawnioną A. P. w okresie od 01.10.2010 r. do 30.09.2011 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.
W wyniku ponownego postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Burmistrz P. powtórnie odmówił umorzenia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek o umorzenie należności R.Ż. uzasadnił głównie tym, że przebywa w zakładzie karnym i nie jest w stanie spłacić należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych, gdyż zatrudniony jest nieodpłatnie. Jak podniósł organ z zebranych informacji wynikało, że koniec kary przypada na dzień 26 kwietnia 2014 r. W ocenie organu pierwszej instancji fakt pozostawania w trudnej sytuacji spowodowanej osadzeniem w zakładzie karnym winien być traktowany jako przejściowy i nie jest wykluczone, że ulegnie on poprawie w przyszłości, umożliwiając spłatę zadłużenia. Podkreślono, że strona jest osobą zdrową, w wieku pełnej aktywności zawodowej, posiada wyuczony zawód. Jak podkreślił organ, w związku z powyższym R. Ż. po opuszczeniu zakładu karnego posiada potencjalne możliwości spłaty kwoty świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz dziecka.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł R.Ż. działając przez swojego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 79 § 1, art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 7 pkt 3, art. 28, art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ocenie odwołującego organ winien wszechstronnie i w sposób wyczerpujący przeprowadzić analizę zebranego materiału dowodowego dotyczącego sytuacji strony i dokonać oceny, czy w rozpatrywanej sprawie istnieje ważny interes obywatela lub interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości w całości lub w części wraz z odsetkami za zwłokę, lub wstrzymać ich naliczenie albo odroczyć termin płatności. Wskazano również, że odwołujący stracił możliwość zarobkowania, koniec kary przypada dopiero na kwiecień 2014 r. i nie ma obiektywnych przesłanek świadczących o tym, że po opuszczeniu zakładu karnego będzie mógł zarobkować w celu zaspokojenia swoich potrzeb.
W ocenie odwołującego organ całkowicie pominął fakt bezrobocia, stanu gospodarki oraz konieczność utrzymania siebie po opuszczeniu zakładu karnego oraz znalezienia miejsca do zamieszkania i opłacenia go.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, żeby sytuacja rodzinna R. Ż. odznaczała się szczególnymi okolicznościami, np. takimi jak pozostawanie na utrzymaniu skarżącego innych osób, zwłaszcza dzieci, ich stanu zdrowia, warunków bytowania; itp. Organ ocenił natomiast sytuację dochodową, w kontekście pobytu dłużnika alimentacyjnego w zakładzie karnym. Podkreślono, że R. Ż. po opuszczeniu zakładu karnego będzie mężczyzną bardzo młodym ([...] letnim), w wieku produkcyjnym, zdolnym do podjęcia pracy zarobkowej (zwłaszcza, że przed osadzeniem w zakładzie karnym pracował zawodowo). Podkreślono, że na dzień orzekania zarówno przez organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy dłużnik nie wykazał aby np.: stan zdrowia uniemożliwiał mu w przyszłości podjęcie zatrudnienia.
Skargę na ww. decyzję wywiódł R.Ż., działając przez swojego pełnomocnika. Wniósł on m.in. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
- - art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie interesu skarżącego jako obywatela oraz pominięcie zasady prawdy obiektywnej i zaufania obywatela do organu administracji oraz brak informacji o przysługujących stronie wnioskach dowodowych.;
- - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia żądań;
- - art. 8 i art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz jego dobrowolne dopasowanie;
- - art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozwianie wątpliwości dotyczących stanu zdrowia skarżącego przy pomocy opinii biegłego;
- - art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 i art. 27 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie po raz drugi jako sprawozdawcy w postępowaniu odwoławczym, członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w osobie Przewodniczącej R. R., a tym samym naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy;
- - art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 i 8 kpa poprzez nie uchylenie decyzji Burmistrza P. z dnia [...] marca 2013 r. o nr [...].
Zarzucono również obrazę prawa materialnego - art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - poprzez błędne przyjęcie, że aktualny stan dochodowy i życiowy skarżącego nie pozwala na uwzględnienie wniosku o umorzenie zaległości alimentacyjnych choćby w części, a nadto pomijanie przez Kolegium dobrowolności w ustalaniu przez Burmistrza P. ważnego interesu strony i jego trudnej sytuacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 września 2013 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zacytował treść art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012r., poz. 1228) wskazując, iż z brzmienia tego unormowania wynika, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń. Oznacza to, że organ ten podejmuje rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego.
Zdaniem sądu meriti, analiza obu rozstrzygnięć podjętych w ramach kontrolowanego postępowania pozwalała stwierdzić, że organy administracji w tym zakresie nie dopuściły się naruszeń prawa. Organ pierwszej instancji w motywach swojego rozstrzygnięcia słusznie wskazał, że skarżący jest osobą w wieku pełnej aktywności zawodowej, zdolną podjąć zatrudnienie w niedalekiej przyszłości, a obecny jego stan (przebywanie w więzieniu) można uznać za przejściowy. Kolegium z kolei jak najbardziej zasadnie podniosło, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń musi być traktowane jako coś wyjątkowego i dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia muszą zachodzić szczególne okoliczności.
Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane przez inne sądy administracyjne, iż odbywanie kary pozbawienia wolności nie jest okolicznością obiektywną lecz stanowi efekt, zabronionych z punktu widzenia prawa, działań skarżącego i nie może stanowić okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Ponadto – jak skonstatował Sąd meriti - okoliczność, że skarżący aktualnie nie pracuje, ponieważ przebywa w zakładzie karnym, nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego jeszcze w zakładzie karnym, a przede wszystkim po odbyciu kary, a tym samym nie wyklucza zmiany jego sytuacji majątkowej w przyszłości. Skarżący nie przedłożył dokumentu potwierdzającego jego niezdolność do wykonywania pracy, wręcz przeciwnie w toku postępowania wskazał, że jest osobą zdrową i nie będzie ubiegał się o stopień niepełnosprawności. Dodatkowo skarżący deklaruje w przyszłości chęć podjęcia pracy i uzyskiwania z tego tytułu środków finansowych. Samo zaś wskazanie przez pełnomocnika skarżącego na problemy zdrowotne skarżącego, który uczestniczy w zakładzie karnym w zajęciach terapeutycznych, nie stanowiło wystarczającej przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji. Z akt sprawy nie wynika też, by u skarżącego zdiagnozowano chorobę.
Jako bezzasadny uznał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 i art. 27 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie po raz drugi jako sprawozdawcy w postępowaniu odwoławczym, członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w osobie Przewodniczącej R.R. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, żaden ze wskazanych przepisów prawa nie uniemożliwia zasiadania w składzie orzekającym kolegium wydającym decyzję w II instancji, osoby, która zasiadała już w takim składzie przy okazji wydania poprzedniej decyzji II instancyjnej w tej samej sprawie.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik R. Ż. zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. pkt 1 sentencji wyroku – oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. w zw. z ar. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. z uwagi na oddalenie skargi R.Ż., pomimo obowiązku uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z wydaniem decyzji administracyjnej przez organ kolegialny, w składzie, którego zasiadał członek podlegający wyłączeniu, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. w zw. z ar. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. z uwagi na oddalenie skargi R.Ż., pomimo obowiązku uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z wydaniem decyzji administracyjnej przez organ kolegialny, w składzie, którego zasiadał członek podlegający wyłączeniu, które to uchybienie – zdaniem autora skargo kasacyjnej –mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie rozważań wskazać należy, iż celem instytucji prawnej wyłączenia organu (pracownika organu) jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, opubl. ZN NSA nr 3 (12)/2007, s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym.
Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie na przykład stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie.
Należy tu wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym orzeczono, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza się członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, był niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Przedmiotowy wyrok został zrealizowany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych.
Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona przez sąd administracyjny i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa są wyłączeni członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona (zob. m.in.: wyroki NSA: z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13 oraz z dnia 13 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 96/13).
Taka sytuacja jednakże nie miała miejsce w niniejszej sprawie. Zatem sam fakt brania udziału w wydaniu decyzji kasacyjnej podjętej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego nie rodzi na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., obowiązku wyłączenia z mocy prawa członka samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji wydanej na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej.
Powyższe znaczenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., uzyskane według reguł wykładni językowej, znajduje potwierdzenie również na gruncie wykładni systemowej. Zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6a ustawy p.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Konsekwencją wprowadzenia uregulowania zawartego w tym przepisie jest to, że sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie, w wyniku którego sprawa wróciła do stadium postępowania administracyjnego jest wyłączony z postępowania w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie wydane w powtórnym postępowaniu administracyjnym. Jednakże ze względu na różne przesłanki warunkujące wyłączenie pracownika organu administracji publicznej (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) i sędziego sądu administracyjnego (art. 18 § 1 pkt 6a ustawa p.p.s.a.) nie można zwrotu "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" tłumaczyć jako "w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu" decyzji, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie – podobnie w wyroku NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż norma art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO) zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Gwarancyjna rola tych przepisów powinna być zachowana w rozsądnych granicach - na co wskazuje uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której przyjęto, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcji Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną jako bezzasadną oddalił.