Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 964/13, oddalił skargę I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lipca 2013 r..
Wyrok wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym.
Postanowieniem Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy z [...] maja 2013 r. zawieszono postępowanie z wniosku M. K. o uzgodnienie lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr 563 Rypin-Żuromin-Mława w miejscowości Rypin ul. M. na działkę o nr ewid. [...] z powodu braku możliwości ustalenia właściciela działki.
Z ustaleń organu wynikało, że nie jest ostatecznie wyjaśniona sprawa dysponowania nieruchomością nr [...] z uwagi na toczące się postępowanie spadkowe, o którym poinformowała I. M.. Jako podstawę organ wskazał art. 97 i 98 k.p.a.. Jednocześnie w uzasadnieniu podano, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Zażalenie na to postanowienie złożył F. D. wskazując, że od 10 lat opiekuje się przedmiotową nieruchomością z upoważnienia spadkobierców, a I. M. i J. U. nie dziedziczą tej nieruchomości z mocy ustawy. I. M. w imieniu właściciela sąsiedniej nieruchomości zagrodziła dotychczasową drogę, zatem nowa droga jest konieczna. Wnoszący zażalenie przyznał, że właściciele nieruchomości nie żyją, sprawy spadkowe nie zostały zakończone, ale droga jest bezwzględnie potrzebna.
Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] lipca 2013 r. uchylono zaskarżone postanowienie. Organ zwrócił uwagę, że wniosek o wydanie zgody na lokalizację zjazdu złożył M. K.. Do wniosku dołączył kserokopię pełnomocnictwa z 20 kwietnia 2013 r. do działania w imieniu F. D.. Brak podpisu na tym dokumencie wymagał wezwania o uzupełnienie pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Brak uzupełnienia braku formalnego wniosku nie mógł natomiast skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego. Ponadto z wnioskiem o lokalizację zjazdu może wystąpić tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości.
Organ odwoławczy zakwestionował też brak wskazania jednoznacznej podstawy prawnej wydanego postanowienia. Zawieszenie postępowania następuje z urzędu (art. 97 § 1 k.p.a.) albo na żądanie strony (art. 98 § 1 k.p.a.). Wydając postanowienie na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. organ powinien wskazać szczegółowe okoliczności, których wystąpienie obligowało do zawieszenia postępowania. Zadaniem organu I instancji było ustalenie, czy wnioskodawca jest użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej. Jeśli zachodzi wątpliwość, czy jest właścicielem, a sprawy spadkowe nie zostały uregulowane, organ powinien rozważyć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Natomiast zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy nastąpiła śmierć strony w toku postępowania, a więc po jego wszczęciu. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zaś podjęcia czynności o których mowa w art. 100 k.p.a., tj. wystąpienia do organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwanie strony do wystąpienia do właściwego organu lub sądu. W uzasadnieniu natomiast organ I instancji wskazał, że brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od zawieszenia będzie uznane za wycofanie żądania wszczęcia postępowania. Takie pouczenie jest właściwe, gdy zawieszenie następuje na wniosek, a nie z inicjatywy organu jak w niniejszej sprawie. Błędne zatem było podanie w podstawie rozstrzygnięcia art. 98 k.p.a..
Skargę na postanowienie SKO wniosła I. M. zarzucając, że ani F. D., ani M. K. nie są uprawnieni do udziału w postępowaniu, zatem nie powinno być rozpatrywane ich zażalenie. Nie są oni spadkobiercami i nie mają żadnych praw do nieruchomości. Żaden z wymienionych podmiotów nie jest użytkownikiem nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że skarżąca I. M. ma interes prawny do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Jest ona bowiem użytkownikiem i współwłaścicielem nieruchomości przy ul. M. w Rypinie. Użytkuje ona nieruchomość od wielu lat i ma udział w nieruchomości (odpis KW z informacją o połączeniu księgi 3725). Zarządza też majątkiem brata J. U..
W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki uznał, że organ odwoławczy słusznie zarzucił organowi I instancji, że w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie zjazdu musi on w pierwszej kolejności przesądzić, czy wnioskodawcy można przypisać status strony takiego postępowania, co wynika z ustalenia, czy ma on interes prawny zgłaszając wniosek o lokalizację zjazdu. Konieczne jest też ustalenie kto jest tym wnioskodawcą - czy F. D. czy M. K.. Z jednej strony przedłożono pełnomocnictwo dla M. K. do działania w imieniu F. D., a z drugiej M. K. złożył wniosek o lokalizację zjazdu, wskazując, że on jest wnioskodawcą. Organ odwoławczy zaznaczył, że pełnomocnictwo nie było podpisane. Organ ten prawidłowo wskazał, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia zjazdu nie służy innym podmiotom poza właścicielem lub użytkownikiem i słusznie zarzucił, że organ I instancji jest niekonsekwentny we wskazaniu podstawy prawnej wydanego postanowienia.
W tych okolicznościach NSA w Bydgoszczy na podstawie przepisu art. art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku z 15 kwietnia 2014 r. wniosła I. M., podnosząc, że wydany został z naruszeniem:
- 1. art. 61 k.p.a. w związku z naruszeniem prawa materialnego tj. z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegającym na zaniechaniu wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ F. D. nie ma legitymacji do zainicjowania postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej numer 563 Rypin-Żuromin-Mława w miejscowości Rypin przy ul. M., albowiem przepisy prawa materialnego w szczególności art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych normuję inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialno - prawnego wyłącznie po stronie właściciela bądź też użytkownika nieruchomości przyległej do pasa drogowego;
- 2. art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku braku legitymacji uprawniającej do jego wszczęcia, wynikającej z dyspozycji prawa materialnego - w przedmiotowej sprawie z dyspozycji art. 289 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
- 3. art. 97 k.p.a., art. 98 k.p.a. i art. 100 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieją podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy żadna z przesłanek, w szczególności przesłanka zbadania "zagadnienia wstępnego" nie nastąpiła, a także niewłaściwe zastosowanie art. 97 k.p.a. i art. 98 k.p.a., albowiem są to podstawy prawne skutkujące zawieszeniem postępowania wyłącznie wtedy, gdy śmierć uczestników postępowania nastąpiła w toku postępowania.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w konsekwencji o uchylenie decyzji organów administracyjnych pierwszego i drugiego stopnia tj. postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca kasacyjnie podniosła, że w sprawie nie zachodzi potrzeba badania zagadnienia wstępnego jeżeli podmiot, który wszczyna postępowanie administracyjne nie należy do kręgu podmiotów, które mogą wszczynać postępowanie administracyjne w tej materii. W związku z tym nie ma potrzeby badania zagadnienia wstępnego co do okoliczności, czy F. D. może wszcząć postępowanie administracyjne albowiem nie należy on do kręgu osób określonych przez ustawę jako właściciel bądź użytkownik, W przedmiotowej sprawie nie zachodzi także związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem rozpoznania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Skoro nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania organ pierwszego stopnia bądź drugiego stopnia winien zastosować art. 61 w związku z art. 123 § 1 k.p.a. i wydać merytoryczne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem kwestie legitymacji do wszczęcia postępowania determinują przepisy prawa materialnego.
Nie można zawieszać postępowania, które w przyczyn materialno - prawych nigdy nie może być wszczęte, natomiast okoliczność czy dany podmiot jest właścicielem bądź użytkownikiem nieruchomości przyległej do pasa gruntu drogi publicznej nie stanowi wystarczającego materiału do ustalenia przesłanek tzw. zagadnienia wstępnego, albowiem nie ma związku przyczynowego pomiędzy potrzebą zawieszenia postępowania a jego merytorycznym rozstrzygnięciem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Należy jednak zwrócić uwagę na wadliwe sformułowanie tych zarzutów. Skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały wadliwie zastosowane przez Sąd I instancji, brak też wyraźnego wskazania, które zarzuty wskazane zostały w ramach pierwszej, a które drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 P.p.s.a.. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej determinuje natomiast konieczność prawidłowego określenia jej podstaw, o których stanowi art. 174 P.p.s.a.. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego.
Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. NSA nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony.
Ponadto formułując zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 29 ustawy o drogach publicznych), jak i zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 61, art. 123 § 1 k.p.a.) nie wskazano żadnego z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zapominając o tym, że Sąd Wojewódzki nie ustala stanu faktycznego sprawy, ani nie stosuje bezpośrednio prawa materialnego, ograniczając się do kontroli postępowania prowadzonego przez organy. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy bowiem rozumieć wyłącznie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż powyższa ustawa zawiera pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Aby poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący winien bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, a nie same przepisy k.p.a. który regulują wyłącznie zasady postępowania przed organami. Ta sama reguła dotyczy zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Z tych też względów, skoro w przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał naruszenia żadnych przepisów procedury sądowej, zarzuty uznać należy za wadliwie postawione. Jednakże, zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., nr I OPS 10/09, w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez Sąd I instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje tzw. zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania.
Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c), bądź też art. 151 P.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.
Odkodowując, zgodnie z intencją wyżej przytoczonej uchwały, treść skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że głównym jej zarzutem, dwukrotnie pojawiającym się w treści skargi i zaznaczonym pogrubieniem jest zarzut zaniechania wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na brak legitymacji wnioskodawcy F. D.. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej zaniechanie to doprowadziło do naruszenia zarówno przepisu art. 61 P.p.s.a. (autor nie wskazuje jednostki redakcyjnej tego przepisu), jak też art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (także bez wskazania jednostki redakcyjnej) oraz art. 123 § 1 P.p.s.a..
W okolicznościach przedmiotowej sprawy zarzut ten należy ocenić jako niezasadny. Kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja kasacyjna organu odwoławczego, który uchylając decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy o zawieszeniu postępowania zwrócił uwagę właśnie na brak ustalenia przez ten organ kto jest wnioskodawcą (M. K. czy jego mocodawca F. D.), oraz czy wnioskodawcy przysługuje uprawnienie do żądania ustanowienia zjazdu na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że powyższa decyzja jest prawidłowa, ponieważ kwestię zawieszenia postępowania można rozpoznawać dopiero po jego prawidłowym wszczęciu, a może ono nastąpić po ustaleniu kto jest wnioskodawcą i czy osobie tej przysługuje, na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego, prawo żądania wszczęcia postępowania.
W konsekwencji także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 97 k.p.a., art. 98 k.p.a. (bez podania jednostki redakcyjnej tego przepisu) i art. 100 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że prawidłowo SKO stwierdziło, iż przed wszczęciem postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu przepisy te nie mają zastosowania.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy trafnie przyjął, że kontrolowane postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.