Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 422/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 25 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. R. zawarła wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. Ts 86/23, względnie do czasu rozpoznania sprawy prowadzonej pod sygn. SK 33/23. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w postępowaniu toczonym pod sygn. Ts 86/23 TK rozstrzygnie, czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r., poz. 111) w zakresie, w jakim uniemożliwia osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 18 Konstytucji w zw. z art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji.
W postępowaniu prowadzonym pod sygn. SK 33/23 TK dokona zbadania zgodności art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) w zakresie, w jakim "pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnuka osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który sprawuje nad tą osobą pełną opiekę i w związku z tym zrezygnował z zatrudnienia, gdy istnieją spokrewnione w pierwszym stopniu osoby niesprawujące ze względu na swój stan zdrowia opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Treść powołanego przepisu wskazuje na konieczność wystąpienia pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, a innym postępowaniem ścisłego związku (kwestia prejudycjalna), polegającego na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania.
Merytoryczne powiązanie rozpoznawanej sprawy, jak i innych spraw, nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten powinien mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego (post. NSA z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II FSK 920/21). Należy przy tym zauważyć, że z ww. przepisu wynika również, że jego zastosowanie ma charakter fakultatywny. Ocena co do potrzeby jego zastosowania pozostawiona została zatem uznaniu sądu, który - podejmując postanowienie w tym zakresie - winien zbadać, czy w określonym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu postępowania. Zestawienie przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikającym z art. 7 P.p.s.a. oznacza, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wnikliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy.
Rozstrzygając o zawieszeniu postępowania sąd powinien ocenić także wszelkie przesłanki w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma istotne znaczenie w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Za zawieszeniem postępowania sądowego w tej sprawie nie przemawiają względy jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zagadnienie stanowiące przedmiot rozważań orzekających w sprawie organów, Sądu pierwszej instancji, podniesione w skardze kasacyjnej, a jednocześnie stanowiące również podstawę skargi konstytucyjnej, zostało rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, podjętej na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.", osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)".
Stosownie do art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych (A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 601). Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
Jest ono wiążące w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Lex/el; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el). Z przepisu art. 269 § 1 P.p.s.a. należy zatem wyprowadzić zobowiązanie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego skargę kasacyjną skarżącej do respektowania zarówno samego faktu wydania uchwały w sprawie o sygn. I OPS 2/22 oraz funkcjonowania jej w obrocie prawnym, jak i wyrażonej w niej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W kontekście przesłanki z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.: "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania(...)", wymagało zatem uwzględnienia, że podstawę rozstrzygnięcia postępowania kasacyjnego w tej sprawie stanowiła będzie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 2/22 (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 9 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 2261/23).
Zaznaczyć przy tym trzeba jednocześnie, że w przypadku wydania orzeczenia na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, strona postępowania nie zostanie pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W art. 272 § 1 P.p.s.a. przewidziano bowiem możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Wobec tego interes strony jest należycie zabezpieczony.
Poza kontekstem wynikającym z art. 269 P.p.s.a., za koniecznością zawieszenia postępowania kasacyjnego w tej sprawie nie przemawiają również względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości oraz spójności systemu prawnego. Oprócz sformułowanego w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązku właściwego zabezpieczenia prawa strony do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), powinnością sądu wynikającą z tego samego przepisu jest rozpatrzenie sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Również zgodnie z powoływanym na wstępie art. 7 P.p.s.a. sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy. Wobec powyższych obowiązków w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że nawet w przypadku przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy do rozpoznania, sąd administracyjny ma obowiązek ustalić celowość ewentualnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (np. post. NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2167/23).
Tymczasem, jak wynika z udostępnionych publicznie przez Trybunał Konstytucyjny informacji w sprawie o sygn. akt SK 33/23 (https://trybunal.gov.pl/s/sk-33-23) od dnia wpływu skargi konstytucyjnej dotyczącej żądania zbadania zgodności art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r. z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do dnia wydania niniejszego postanowienia Trybunał Konstytucyjny nie wyznaczył terminu rozprawy. Podobnie rzecz ma się w odniesieniu do sprawy o sygn. Ts 86/23, która znajduje się na etapie wstępnego postępowania sprawdzającego. Kierując się zatem powołaną we wcześniejszych rozważaniach zasadą ekonomiki procesowej oraz koniecznością rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.