Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 573/13 oddalił skargę R.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.), zwolnił R.M. z dniem [...] kwietnia 2008 r. ze służby w Policji. Na skutek wniesienia przez stronę odwołania sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 332/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Wyrok stał się prawomocny w dniu 16 lipca 2010 r. i z tym dniem R.M. została przywrócona do służby w rozumieniu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, przyznał R.M. świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą, w wysokości jednomiesięcznego uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby.
Na skutek wniesienia przez stronę odwołania sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 392/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podał, że konstrukcja przepisu art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wskazuje, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszowi jedynie prawo do świadczenia, natomiast wysokość tego świadczenia pozostawia uznaniu organu administracji, ograniczając je co do minimum i maksimum. Regulacja ta ma charakter rekompensacyjny, nie wprowadza jednak żadnych warunków (przesłanek), jakimi winien kierować się organ, ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia. Brak określenia w przepisie przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę co do tego, w jakiej wysokości przyzna policjantowi świadczenie za okres pozostawania poza służbą.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tego rodzaju sprawach należy przede wszystkim brać pod uwagę okoliczności towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby, a w szczególności to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem policjant otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby. Organ winien zatem ustalić, jakie skutki w sferze finansowej spowodowały zwolnienie policjanta ze służby, biorąc pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Świadczenie to ma czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą, zwłaszcza w najbardziej odczuwalnej sferze ekonomicznej, zatem wymiar świadczenia winien uwzględniać sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby i być wprost proporcjonalny do wysokości świadczeń otrzymanych w związku ze zwolnieniem ze służby, a także pobieranych po zwolnieniu, np. świadczeń emerytalnych czy rentowych.
W tym przypadku kryterium decydującym nie jest długość okresu pozostawania poza służbą, lecz okoliczności dotyczące sytuacji finansowej osoby zwolnionej w okresie od dnia jej zwolnienia do dnia przywrócenia do służby.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności związanych ze zwolnieniem ze służby, a w szczególności decyzji o ustaniu prawa skarżącej do emerytury policyjnej i wstrzymania jej wypłaty, a także tego, od kiedy zostało jej wypłacone uposażenie po przystąpieniu do służby. Wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę powyższe okoliczności.
Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1953/11 odrzucił skargę kasacyjną.
Komendant Główny Policji po ponownym rozpoznaniu sprawy rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] przyznał R.M. świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na brzmienie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji oraz pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 392/11 o rekompensacyjnym charakterze świadczenia, wskazał, że w niniejszej sprawie organ powinien przede wszystkim brać pod uwagę szeroko rozumiane okoliczności w sferze ekonomicznej, towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby.
Podał, że R.M., po zwolnieniu ze służby, przez okres roku, tj. od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. pobierała świadczenie pieniężne określone w art. 117 ustawy o Policji, odpowiadające uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, otrzymywanymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a od dnia 1 maja 2009 r. pobierała świadczenie emerytalne. W związku z przywróceniem jej do służby w Policji z dniem [...] lipca 2010 r., Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdził ustanie prawa R.M. do emerytury policyjnej z dniem [...] lipca 2010 r. oraz wstrzymał od dnia 1 marca 2011 r. wypłatę świadczenia emerytalnego. Przywrócona do służby R.M. w dniu 21 lipca 2010 r., stosownie do treści art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, zgłosiła gotowość niezwłocznego jej podjęcia.
Akta postępowania w przedmiocie zwolnienia wyżej wymienionej ze służby wpłynęły do Komendy Głównej Policji w dniu 18 sierpnia 2010 r. Zastępca Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP pismem z dnia 26 sierpnia 2010 r. poinformował R.M., że z uwagi na przywrócenie do służby w Policji zachodzi konieczność skierowania jej do komisji lekarskiej, podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz że w dniu 26 sierpnia 2010 r. stosowne dokumenty przesłano do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA [...], która na podstawie badań lekarskich powinna ocenić jej stan zdrowia i orzec o zdolności do służby w Policji.
R.M. przez kilka miesięcy po przywróceniu do służby w Policji i skierowaniu jej do komisji lekarskiej konsekwentnie odmawiała poddania się badaniom stwierdzając, że jest "emerytem policyjnym, pobiera emeryturę i nie podlega jurysdykcji Komendy Głównej Policji" (pismo Przewodniczącego WKL MSWiA [...] z dnia 7 października 2010 r. l.dz. [...]) oraz że "podda się badaniu orzeczniczemu z chwilą, gdy zostanie formalnie przywrócona do służby na konkretne stanowisko" (pismo Przewodniczącego WKL MSWiA [...] z dnia 29 listopada 2010 r. l.dz. [...]). Stosownym badaniom poddała się dopiero w dniu 15 lutego 2011 r. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA [...] orzeczeniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdziła, że wyżej wymieniona jest zdolna do służby w Policji. Orzeczenie to wpłynęło do Komendy Głównej Policji w dniu 1 marca 2011 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] mianował [...] R.M. z dniem [...] marca 2011 r. na stanowisko [...].
Na skutek wniesienia przez wyżej wymienioną odwołania sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W dniu 25 marca 2011 r. R.M. podjęła służbę, nabywając tym samym, zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o Policji prawo do uposażenia. W konsekwencji Komendant Główny Policji stwierdził, że R.M. po zwolnieniu ze służby nie była pozbawiona środków finansowych i korzystała z uprawnień, jakie przysługiwały jej w związku ze zwolnieniem – pobierała świadczenie określone w art. 117 ustawy o Policji, a następnie emeryturę. Natomiast jej sytuacja finansowa po przywróceniu do służby w Policji, związana z nabyciem przez nią prawa do uposażenia dopiero od dnia 25 marca 2011 r., wynikała z jej niczym nieuzasadnionej pasywnej postawy, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1898/10 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1192/11.
W ocenie organu negatywne konsekwencje finansowe takiej postawy nie mogą być rekompensowane poprzez przyznanie jej świadczenia, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji w wyższym wymiarze. Przyznanie jej na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, za okres pozostawania poza służbą, świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem w wysokości jednomiesięcznego uposażenia mieści się w granicach nadanego organowi administracji publicznej uprawnienia oraz uwzględnia rekompensacyjny wymiar przedmiotowego świadczenia.
Od powyższego rozkazu personalnego R.M. złożyła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych, wnosząc o jego uchylenie i "zobowiązanie komendanta do wydania rozkazu personalnego w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą, zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Wa 392/11, utrzymanym w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1953/11".
Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, R.M. wniosła o wyłączenie, na podstawie art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), od udziału w postępowaniu Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji – [...], w szczególności ze względu na nieprawidłowe pouczenie w zakresie wskazania organu odwoławczego oraz jego stronniczość. Stwierdziła, że Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji nie jest obiektywny w tej sprawie, bowiem pozostaje "zdeterminowany wcześniejszym doświadczeniem z dotychczasowego udziału w postępowaniach prowadzonych wobec jej osoby". Wskazała również, że sprawa błędnego pouczenia w zaskarżonej decyzji została podniesiona przez Ministra już wcześniej, w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W piśmie tym ponowiła zarzuty merytoryczne, zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w niniejszej sprawie, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 392/11, w którym nie zakwestionowano właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu właściwego do rozpoznania odwołania w przedmiotowej sprawie.
W ocenie organu odwoławczego, Komendant Główny Policji w zaskarżonym rozkazie personalnym uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyżej wyroku i wziął pod uwagę wszelkie okoliczności związane z szeroko rozumianym zwolnieniem i przywróceniem R.M. do służby, co znajduje odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu.
Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Wskazał, że od daty przywrócenia R.M. do służby w Policji do czasu wydania rozkazu o mianowaniu jej na stanowisko służbowe w Policji minęło kilka miesięcy, podczas których nie pobierała ona uposażenia. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych wynikało to tylko i wyłącznie z jej postawy, gdyż w tym okresie utrudniała, a wręcz uniemożliwiała, wydanie koniecznego orzeczenia właściwej komisji lekarskiej, wykazując się w tym kontekście ewidentnie złą wolą. Odwołująca, jako policjantka, czyli osoba pełniąca służbę, powinna poddać się nakładanym na nią rygorom, uszanować wymogi wynikające z przepisów prawa i w rezultacie poddać się koniecznym badaniom, nie zaś kwestionować polecenia bezpośrednich przełożonych. Była ona wyczerpująco informowana o obowiązujących przepisach w tym zakresie i konsekwencjach niezastosowania się do nich, a mimo to nadal zachowywała się całkowicie pasywnie.
Analiza przedmiotowego stanu faktycznego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że znajdując się w niekorzystnej sytuacji finansowej strona dochowałaby wszelkiej staranności, aby jak najszybciej doprowadzić do sytuacji wypłacania jej uposażenia. Tymczasem powyższe zachowanie policjantki jednoznacznie wskazywało na domniemanie, iż jej sytuacja finansowa jest na tyle dobra, że mogła ona prowadzić działania udaremniające szybkie mianowanie jej na stanowisko służbowe.
Zdaniem organu odwoławczego negatywne konsekwencje postawy strony nie mogą być rekompensowane przez organ administracji publicznej poprzez przyznanie świadczenia z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, w wyższym wymiarze. Przyznanie tego świadczenia w wysokości jednomiesięcznego uposażenia mieści się w granicach nadanego organowi uprawnienia oraz uwzględnia charakter przedmiotowego świadczenia.
Odnosząc się do zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie, Minister Spraw Wewnętrznych wskazał na treść art. 286 § 2 p.p.s.a. i wyjaśnił, że odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 392/11 wraz z aktami sprawy wpłynął do Komendy Głównej Policji w dniu 19 października 2012 r. Tym samym wydanie w dniu [...] listopada 2012 r. rozkazu personalnego nr [...] nastąpiło z zachowaniem terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. Ustosunkowując się do wniosku strony o wyłączenie od udziału w postępowaniu Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP – [...], stwierdził, że jest on bezprzedmiotowy. Został złożony przez stronę w trakcie trwania postępowania odwoławczego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych, natomiast [...] nie jest pracownikiem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i w żaden sposób nie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu odwoławczym.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 36, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2, art. 139 oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności, jako wydanych z naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o Policji.
W uzasadnieniu skargi podała, że Minister Spraw Wewnętrznych był kilkakrotnie, w tym w sprawie o sygn. akt I OSK 237/10, pouczany przez sądy administracyjne, że na mocy art. 65 § 1 K.p.a. winien przekazać odwołanie skarżącej do rozpoznania Komendantowi Głównemu Policji, jako organowi właściwemu w tych sprawach, zgodnie z art. 32 ustawy o Policji.
Ponadto wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 392/11, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1953/11, ostatecznie wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Skarżąca zarzuciła, że organ nie przeprowadził analizy jej sytuacji finansowej z uwzględnieniem skutków finansowych wywołanych decyzjami organu emerytalnego, przez co nie wywiązał się z zaleceń Sądu. Podkreśliła także, że Minister Spraw Wewnętrznych podał w decyzji nieprawdziwe dane o jej zwolnieniu lekarskim w 2008 r. wskazując, że chorowała mniej niż 12 miesięcy.
Skarżąca stwierdziła, że stawiała się na komisje lekarskie, lecz Komisja miała wątpliwości co do trybu wydania orzeczenia w jej sprawie, gdyż Policja wskazała stanowisko służbowe, którego w dacie orzekania przez lekarzy orzeczników, czyli w styczniu i lutym 2011 r. jeszcze jej nie powierzyła. Nastąpiło to dopiero rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r. Powyższe wątpliwości Komisji spowodowały, że orzeczenie o stanie jej zdrowia wydała w dniu 15 lutego 2011 r. Skarżąca wyjaśniła, że od tego orzeczenia nie wniosła odwołania, aby nie pozostawać bez środków do życia. Podała także, iż organ zawiadomił organ emerytalny o przywróceniu jej do służby z dniem [...] lipca 2010 r. Skutkowało to wydaniem decyzji o natychmiastowym pozbawieniu jej od dnia 1 marca 2011 r. wypłaty emerytury oraz decyzji nakazującej zwrot pobranej emerytury od dnia [...] lipca 2010 r.
Zarzuciła również, iż Minister Spraw Wewnętrznych podaje niezgodną ze stanem faktycznym datę przekazania orzeczenia WKL nr [...], gdyż powyższe orzeczenie odebrała osobiście w dniu 15 lutego 2011 r., a w dniu 16 lutego 2011 r. wysłano je do Komendy Głównej Policji.
Odnosząc się do kwestii wyłączenia ze sprawy wskazanego pracownika Komendy Głównej Policji podała, że nie mogła tego uczynić na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, bo nie wiedziała kto wyda rozkaz personalny.
Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że niniejsza sprawa jest rozpoznawana przez ten Sąd po raz drugi, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 392/11 uchylił wcześniejsze orzeczenia organów w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazując tym samym na inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na wynik postępowania i zawarł w swoim uzasadnieniu zalecenia co do dalszego postępowania, dotyczące postępowania dowodowego.
Sąd pierwszej instancji zalecił organowi ustalenie, jakie skutki w sferze finansowej spowodowało zwolnienie skarżącej ze służby, biorąc pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejszą skargę, organ zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 392/11.
Przepis art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, gwarantuje policjantowi przywróconemu do służby świadczenie pieniężne równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, przy czym chodzi tu o miesięczne uposażenie, jakie przysługiwało mu na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, mnożone przez liczbę miesięcy, nie więcej jednak niż 6 miesięcy i nie mniej niż 1 miesiąc. Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca gwarancją obejmuje jedynie prawo funkcjonariusza do świadczenia, natomiast jego wysokość pozostawia uznaniu organu administracji, ograniczając je co do minimum i maksimum. Regulacja ta ma charakter rekompensacyjny, nie wprowadza jednak żadnych warunków (przesłanek), jakimi winien kierować się organ, ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia.
Obowiązkiem organu było zatem zbadanie okoliczności towarzyszących sprawie zwolnienia ze służby, a w szczególności to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem skarżąca otrzymała i jakie przysługiwały jej do dnia przywrócenia do służby. Organ winien zatem zweryfikować, jakie skutki w sferze finansowej spowodowało zwolnienie policjanta ze służby, biorąc pod uwagę charakter świadczenia pieniężnego, przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie niesporny jest fakt pobierania przez skarżącą, po zwolnieniu ze służby w okresie od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. świadczenia pieniężnego określonego w art. 117 ustawy o Policji, a od dnia 1 maja 2009 r. emerytury. Następnie, na skutek przywrócenia jej do służby w Policji z dniem [...] lipca 2010 r., Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdził ustanie prawa R.M. do emerytury policyjnej z dniem [...] lipca 2010 r. oraz wstrzymał od dnia 1 marca 2011 r. wypłatę świadczenia emerytalnego.
Ponadto w sprawie niesporna jest okoliczność, że po wpłynięciu do organu akt postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby w Policji w dniu 18 sierpnia 2010 r., Zastępca Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP pismem z dnia 26 sierpnia 2010 r. poinformował R.M., że z uwagi na przywrócenie do służby w Policji zachodzi konieczność skierowania jej do komisji lekarskiej, podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz że w dniu 26 sierpnia 2010 r. stosowne dokumenty przesłano do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA [...], która na podstawie badań lekarskich powinna ocenić jej stan zdrowia i orzec o zdolności do służby w Policji.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca przez kilka miesięcy po przywróceniu do służby w Policji i skierowaniu jej do komisji lekarskiej konsekwentnie odmawiała poddania się badaniom, powołując się na status emeryta policyjnego i domagając się formalnego przywrócenia do służby na konkretne stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że w takiej sytuacji niemożliwe było wydanie rozkazu personalnego w sprawie mianowania skarżącej na odpowiednie do stanu zdrowia stanowisko służbowe i związaną z tym wypłatę należnego uposażenia. Przedmiotowym badaniom skarżąca poddała się dopiero w dniu 15 lutego 2011 r. i wówczas Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA [...] orzeczeniem nr [...] stwierdziła, że jest ona zdolna do służby w Policji. W związku z powyższym Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] mianował skarżącą z dniem [...] marca 2011 r. na stanowisko [...].
Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca we wskazanym okresie utrudniała, a wręcz uniemożliwiała wydanie koniecznego orzeczenia właściwej komisji lekarskiej, wykazując się w tym kontekście ewidentnie złą wolą. Postawa taka niewątpliwie mogła w konsekwencji wpłynąć na sytuację finansową skarżącej, nie mniej jednak to od niej samej zależało, jak szybko podda się wymaganym badaniom lekarskim i zostanie mianowana na stanowisko. Przyznanie świadczenia w wysokości jednomiesięcznego uposażenia mieści się w granicach nadanego organowi uprawnienia oraz uwzględnia jego rekompensacyjny charakter.
Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1898/10, oddalającym skargę R.M. w przedmiocie wymierzenia grzywny Komendantowi Głównemu Policji za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 332/10, wskazał, że skoro organ w dniu 26 sierpnia 2010 r. skierował skarżącą do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Warszawie, poprzez wystawienie stosownego skierowania, to tym samym – w świetle niczym nieuzasadnionej pasywnej postawy skarżącej – nie pozostawał on w zwłoce w wydaniu stosownego rozkazu personalnego, stanowiącego wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 332/10.
Sąd pierwszej instancji podzielił zatem pogląd organu, że negatywne konsekwencje postawy skarżącej nie mogą być rekompensowane przez organ administracji, poprzez przyznanie świadczenia z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji w wyższym wymiarze. Uznał, że w okresie po zwolnieniu ze służby skarżąca nie była pozbawiona środków finansowych i korzystała z uprawnień, jakie przysługiwały jej w związku ze zwolnieniem ze służby. Podkreślił, że świadczenie pieniężne w maksymalnej wysokości może być przyznane wówczas, gdy – bez względu na czas pozostawania poza służbą – bezprawnie zwolniony funkcjonariusz został pozbawiony jakichkolwiek świadczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpoznania odwołania od rozkazu personalnego organu pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., Minister Spraw Wewnętrznych, ponownie rozpoznając sprawę, był zobligowany rozpoznać odwołanie skarżącej, jako organ odwoławczy. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 392/11 nie zakwestionował właściwości Ministra jako organu odwoławczego, to mając na uwadze okoliczność, że zarówno art. 32 ustawy o Policji dotyczący właściwości organów Policji, jak i stan faktyczny sprawy, nie uległ zmianie, był on organem właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącej.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących wyłączenia od udziału w postępowaniu Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP – [...], podzielając stanowisko organu, że na etapie postępowania odwoławczego wniosek skarżącej był bezprzedmiotowy. Powyższy wniosek został złożony przez stronę w trakcie trwania postępowania odwoławczego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych, natomiast [...] nie jest pracownikiem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 p.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła R.M., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie art. 42 ust. 6 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 3 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynikające z niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez jego uchylenie i zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do wydania decyzji w przedmiotowych sprawach, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 392/11 uchylił decyzje dotyczące przyznania skarżącej uposażenia za czas pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia. Zaskarżona decyzja oraz wyrok praktycznie powielają rozstrzygnięcie uchylone w/w wyrokiem. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił informacji, które próbowała przedstawić skarżąca, dotyczące m.in. przebiegu badań przed komisją lekarską. Zarzut przewlekłości postępowania został postawiony w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym.
Sąd jednak nie wziął pod uwagę podnoszonych przez skarżącą argumentów dotyczących wad skierowania jej na komisję lekarską oraz braku możliwości prawidłowego przeprowadzenia badań, co w efekcie spowodowało przewlekłość postępowania. Skarżąca przyznała, że pobierała świadczenie emerytalne, jednakże w wyniku informacji udzielonej Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW przez Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP została zobowiązana do zwrotu kwoty blisko [...] złotych, jako świadczenia nienależnego. Zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopuścił dowodów dotyczących okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie mianowania jej na stanowisko służbowe, po przywróceniu do służby, w tym postępowania przed komisją lekarską MSW.
W ocenie autora skargi kasacyjnej pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji dotyczący niezasadności zarzutu naruszenia właściwości organu, poprzez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzji, jako organu drugiej instancji, narusza zasadę wynikającą z art. 32 ust. 3 ustawy o Policji.
Natomiast działania Komendanta Głównego Policji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 332/10 noszą znamiona dyskryminacji oraz można przypuszczać, że mają doprowadzić do przedawnienia roszczeń. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w niniejszej sprawie nie odniósł się do kwestii zgodności zaskarżonych decyzji z prawem Unii Europejskiej – Dyrektywą nr 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia ogólnych ram równego traktowania przy zatrudnianiu i wykonywaniu zawodu i tym samym dopuścił się wykładni prawa krajowego sprzecznej z dyrektywami Unii Europejskiej, naruszając art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., rozstrzygając na niekorzyść skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na sformułowanie skargi kasacyjnej niezbędne stało się przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia oraz granic ponownego rozpoznania sprawy.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.:
- 1) na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz
- 2) na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna, poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie postaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanej regulacji prawnej jest konieczne, gdyż wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny.
Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Analiza tego przepisu wskazuje, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczęte skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Uzasadnione jest jedynie odnoszenie się przez Sąd drugiej instancji do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne wyznaczające zakres badania sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż jak wyżej wskazano, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.
Nie jest natomiast władny badać, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych przepisów. Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, czyli podaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, akapitu itp.) ustawy zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto zauważyć należy, że wprawdzie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, iż ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podanej podstawy. Oznacza to, że musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 LEX nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 LEX nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 LEX nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 LEX nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 LEX nr281385). Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów ani uściślać ich bądź w inny sposób korygować.
Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej. Podkreślić należy, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki i radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., przy czym sposób sformułowania podniesionych w niej zarzutów jest nieprawidłowy.
Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, jako naruszony wskazał przepis art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię. W rozpoznawanej sprawie powołany przepis nie był stosowany zarówno przez organ, jak i przez Sąd pierwszej instancji, a zatem czyni to zarzut jego naruszenia nieskutecznym. Nawet przyjmując, że autor, stawiając ten zarzut, miał na myśli naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, to jednak stwierdzić należy, iż wbrew wymogom określonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. zarzutu tego nie uzasadnił. Nie wskazał bowiem na czym polegał błąd sądu w rekonstrukcji tej normy prawnej i nie podał jaka powinna być jego właściwa wykładnia. Z tego względu dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności tego zarzutu nie było możliwe.
Zamierzonego skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia art. 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.
Z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powołane przepisy zawierają normy o charakterze ustrojowym, a nie procesowym. Sąd pierwszej instancji skontrolował działalność organu administracji publicznej, tj. Ministra Spraw Wewnętrznych pod względem zgodności z prawem, bowiem rozstrzygnął skargę na decyzję administracyjną tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i tym samym wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnić należy, iż do naruszenia art. 3 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, lub gdyby sąd odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca.
Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny, czy organy administracji w toku postępowania nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosował środek przewidziany w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wydał wyrok oddalający skargę.
Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powołanego przepisu wynika, że determinuje on zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach sprawy, którą w rozumieniu cytowanego przepisu, jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją, wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Zakres sądowej kontroli wyznacza zatem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu pierwszej instancji określa sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym. Tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia jednocześnie wyznacza wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Oznacza to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stanowi jednak podstawy do zwalczania zarówno ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonej decyzji niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu treści przepisu art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia oraz zgodnie z art. 153 p.p.s.a., tj. z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 392/11, którymi był związany. Kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprawności wykładni art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, nieuwzględniającej Dyrektywy nr 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia ogólnych ram równego traktowania przy zatrudnianiu i wykonywaniu zawodu, jest zatem nietrafne.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i prawidłowo zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. Niezastosowanie środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z naruszeniem powołanych przepisów.
Nietrafny jest również podniesiony dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wyjaśnić należy, iż ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Dokonując jego wykładni nie można jednakże nie uwzględniać celu wprowadzenia zakazu reformationis in peius. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że przepis ten, pozostający w pewnej sprzeczności z podstawowymi celami sądownictwa administracyjnego, stanowi istotną gwarancję procesową dla stron oraz argument przemawiający za złożeniem skargi do sądu. Skoro kontrola zgodności z prawem działania administracji publicznej jest uzależniona od inicjatywy strony tego postępowania (art. 3 § 1 p.p.s.a.), to strona musi mieć gwarancję, że wszczęcie procedury nie narazi jej na pogorszenie jej sytuacji.
Jednocześnie też możliwość odstępstwa od zakazu nieorzekania na niekorzyść strony w przypadku bardzo istotnych wad zaskarżonych aktów lub czynności stanowi gwarancję, że w obrocie prawnym nie pozostaną zaskarżone akty lub czynności, które nie powinny wywierać skutków prawnych w praworządnym państwie z uwagi na ich oczywistą sprzeczność z prawem (J. Zimmerman "Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym" w: Księga pamiątkowa Prof. E. Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 353).
Uwzględniając specyfikę postępowania przed sądami administracyjnymi, wynikającą z faktu, że sąd ten nie rozstrzyga sprawy administracyjnej (tym samym nie kształtuje wprost sytuacji materialnoprawnej skarżącego – por. W. Siedlecki, Stosowanie przepisów K.p.c. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Państwo i Prawo 1981 r., nr 2, s. 52), przyjmuje się, że orzekanie na niekorzyść musi się wiązać bezpośrednio ze sprawą, której dotyczy zaskarżony akt, a nie dalszymi konsekwencjami w całokształcie sytuacji prawnej strony skarżącej. Musi ono mieć charakter obiektywny i rzeczywisty (por. W. Federczyk, "Uwagi na temat obowiązywania zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym", Kwartalnik Prawa Publicznego z 2004 r., nr 3, s.155). W piśmiennictwie wskazuje się, że zakaz reformationis in peius oznacza m.in. ograniczenie sądu zakresem zaskarżenia i wnioskami co do rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi (tak T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 1999 r., s. 240 i – co do zakazu orzekania co do niezaskarżonej części aktu – J. Zimmermann, op. cit., s. 363 z n.).
Sądy administracyjne uznają także, iż ocena, czy w danej sprawie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius powinna być dokonana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 367/07, LEX nr 468573).
W związku z powyższym przyjmuje się, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku oddalającego skargę R.M. nie stanowiło naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., bowiem nie pogorszyło jej sytuacji w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi. W związku z powyższym, w tym zakresie niezrozumiały jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa krajowego w sposób sprzeczny z powołaną Dyrektywą. W działaniach organów Policji wobec skarżącej nie sposób dopatrzeć się jakichkolwiek przejawów dyskryminacji.
Jednocześnie wskazać należy, iż w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie określił, na czym ta "rzekoma dyskryminacja skarżącej" miałaby polegać. Oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi R.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania jej na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji należnego jej świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za określony w tym przepisie okres pozostawania poza służbą nie naruszało zasady reformationis in peius.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także podniesiony jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 32 ust. 3 ustawy o Policji stanowiący w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który powołując treść art. 153 p.p.s.a. prawidłowo wskazał, że kwestia właściwości organu odwoławczego była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 392/11 nie stwierdził naruszenia przez organ odwoławczy właściwości rzeczowej.
Naczelny Sąd Administracyjny za wadliwie sformułowany uznał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. zarzut ten nie został uzasadniony. Ponadto wyjaśnić należy, iż jest to przepis wynikowy i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, publ. CBOSA).
Ponadto naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1387 LEX nr 952799, czy wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem przepisów procesowych innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
W konsekwencji brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wyżej wyjaśniono prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyręczać skarżącego kasacyjnie oraz doprecyzować za niego zarzutów kasacyjnych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.