Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2969/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z 5 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 231/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Federacji Związków Zawodowych [...] z siedzibą w Warszawie oraz Federacji Zakładowych [...] z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 23 sierpnia 2011 r. J. J., K..B., P. B., P. L. M., Z. B., K. B.-S., T. M. oraz A. M.-B. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola Wydział Terenów z [...] lipca 1980 r. przekazującej Związkowi Zawodowemu [...] w Polsce w użytkowanie zabudowany tereny położony w Warszawie przy ul. D. [...] o pow. 1955 m2.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola Wydział Terenów z [...] lipca 1980 r. Zdaniem Kolegium, przekazanie gruntu nieruchomości przy ul. D. [...] w Warszawie w użytkowanie ówczesnemu Związkowi Zawodowemu [...] w Polsce nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 1 K.p.a.

Działający w imieniu Federacji Związków Zawodowych [...] z siedzibą w Warszawie oraz Federacji Zakładowych [...] z siedzibą w Warszawie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej jako dekret). Decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. Kolegium stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1950 r., znak [...] (w części dotyczącej nieruchomości skomunalizowanej) odmawiającego przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom oraz że decyzja ta wywołuje skutki ex tunc, a zatem powoduje powrót do stanu sprzed rozpoznania wniosku dekretowego. Organ przyjął, że roszczenia byłych właścicieli mają pierwszeństwo przed rozdysponowaniem gruntem na rzecz innego podmiotu a zatem decyzja z 1980 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie osobom trzecim rażąco narusza prawo w postaci art. 7 ust. 2 dekretu.

Pierwszeństwo przed wszelkim innym zadysponowaniem gruntami ma zawsze rozpoznanie tzw. wniosku dekretowego, czyli złożonego w trybie art. 7 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. SKO stwierdziło, że art. 7 dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący oraz że do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przepisu tego dekretu nieruchomość nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według Kolegium, rażąco narusza prawo także punkt I decyzji z 1980 r. stanowiący, że znajdujący się na działce budynek przeznaczony jest dla potrzeb biurowych Związku Zawodowego [...] (art. 5 i 8 dekretu).

Skargę na tę decyzję złożyła Federacja Związków Zawodowych [...] z siedzibą w Warszawie oraz Federacja Zakładowych [...] z siedzibą w Warszawie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezbadanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oraz naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne i niejasne uzasadnienie decyzji w tym całkowite pominięcie wyjaśnienia jej podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Sprawy z obu skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi. Sąd uznał, iż stwierdzając nieważność decyzji z 1980 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie organ w żaden sposób nie uzasadnił - jaki przepis prawa decyzją tą został naruszony oraz czy mamy tu do czynienia z oczywistym a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wywodził, że w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w orzecznictwie wykształcił się pogląd, iż były właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następca ma status osoby trzeciej w rozumieniu tego przepisu a jego nierozpoznany do daty orzekania o uwłaszczeniu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu ma pierwszeństwo w stosunku do następującego ex lege uwłaszczenia.

W ocenie Sądu, powołując się na orzecznictwo przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (dotyczące uwłaszczenia osób prawnych) organ niezasadnie utożsamił instytucję użytkowania i instytucję użytkowania wieczystego. Tymczasem są to zupełnie inne prawa. Użytkowanie jest prawem rzeczowym ograniczonym (art. 244 K.c.), jest to prawo czasowe i niezbywalne (por. art. 254 K.c.) a oddanie nieruchomości w użytkowanie wbrew twierdzeniom organu nie oznacza "rozdysponowania" nieruchomością. Użytkowanie wieczyste jest natomiast prawem na rzeczy cudzej, prawem zbywalnym i dziedzicznym (art. 232 i n. K.c.). Utożsamianie tych praw i przywoływanie na poparcie twierdzeń o nieważności decyzji o ustanowieniu na nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania orzecznictwa dotyczącego prawa użytkowania wieczystego - nie znajduje normatywnego uzasadnienia.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia istoty sprawy oraz bez rzeczowego uzasadnienia, a więc z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., a nade wszystko z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien przeanalizować stan faktyczny sprawy i zastosować do niego odpowiednie przepisy prawa materialnego (w tym także przepisy, stanowiące podstawę ww decyzji) a następnie ocenić je w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. a w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli J. J., P. B., P. L. M., Z. B., K. B.-S., T. M. i A. M.-B. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

J. J., K. B., P. B., P. L. M., Z. B., K. B.-S., T. M. oraz A. M.-B. zarzucili:

1. 1) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
2. a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w związku z błędnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji orzekający w niniejszej sprawie wydał decyzję bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz bez rzeczowego uzasadnienia zatem z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., a konkretnie rzekomo nienależytego uzasadnienia przez organ rażącego naruszenia prawa, które miało nastąpić poprzez wydanie decyzji z [...] lipca 1980 r., oddającego nieruchomość w użytkowanie Związkowi Zawodowemu [...] w Polsce będącego poprzednikiem prawnym wskazanym jako uczestnicy postępowania kasacyjnego Federacjom Związków, dalej jako "Federacje",
3. b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanka wskazana w art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1980 r., oddającej nieruchomość w użytkowanie Związkowi Zawodowemu [...] w Polsce,
4. 2) naruszenia prawa materialnego tj.:
5. a) art. 7 § 1 oraz § 2 dekretu z dnia 26 października o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dalej jako "dekret" poprzez jego błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co polegało na pominięciu tegoż Przepisu przy ocenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa w świetle art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. które to rażące naruszenie prawa nastąpiło poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 1980 r., ustanawiającej prawo użytkowania na rzecz Związku Zawodowego [...] w Polsce, co w konsekwencji doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do przyjęcia, iż dopuszczalne było przekazanie przez Skarb Państwa Przedmiotowej nieruchomość osobie trzeciej w użytkowanie, mimo nie rozpoznania wniosku poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie o przyznanie prawa własności czasowej,
6. b) art. 7 § 1 oraz 2 dekretu w zw. z 252 K.c. oraz w zw. z art. 3 § 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r., poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że ustanowienie prawa użytkowania decyzją z dnia [...] lipca 1980 r., na rzecz Związku Zawodowego [...] w Polsce nie stanowiło rozdysponowania nieruchomością i konsekwencji Skarb Państwa mógł przekazać przedmiotową nieruchomość osobie trzeciej w użytkowanie, mimo nie rozpoznania wniosku dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej,
7. c) art. 7 § 1 oraz 2 dekretu w zw. z art. 3 § 1 ustawy o gospodarce terenami i par. 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach z dnia 31 maja 1962 r., poprzez ich błędne zastosowanie, co polegało na pominięciu powyższych przepisów przy ocenie wystąpienia w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji przyjęcie, iż rozporządzenie gruntem oraz budynkiem posadowionym na nieruchomości poprzez wydanie decyzji z dnia [...] lipca 1980 r., o ustanowienia użytkowania na rzecz Związku Zawodowego [...] przez organ, któremu nie przysługiwało prawo własności do budynku nie stanowi rozporządzenia rzeczą cudzą i w rezultacie nie stanowi naruszenia zasady pierwszeństwa praw dekretowych.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1, 2 i 3, art. 5 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 252 K.c. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania do gruntu i posadowionego na nim budynku wydana przed rozpoznaniem wniosku byłych właścicieli nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) nie narusza rażąco przepisów art. 7 ust. 2 i 3; art. 5 i 8 dekretu.

SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Federacja Związków Zawodowych [...] z siedzibą w Warszawie oraz Federacja Zakładowych [...] z siedzibą w Warszawie wniosły o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Skarga kasacyjna wniesiona przez J. J., P. B., P. L. M., Z. B., K. B.-S., T. M. oraz A. M.-B. zawiera zarzuty procesowe i materialne. W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Nie można podzielić tezy o naruszeniu prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1980 r., oddającej nieruchomość w użytkowanie Związkowi Zawodowemu [...] w Polsce.

W niniejszej sprawie zarzut ten byłby skuteczny gdyby nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Istota problemu tkwi zatem nie tyle w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ile w tym, czy zaskarżona decyzja była obarczona uchybieniami proceduralnymi, które wyczerpały przesłanki, o których mowa w tym przepisie. To zagadnienie jest przedmiotem kolejnej podstawy proceduralnej wyartykułowanej w skardze kasacyjnej wniesionej przez J. J., P. B., P. L. M., Z. B., K. B.-S., T. M. oraz A. M.-B..

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji orzekający w niniejszej sprawie wydał decyzję bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz bez rzeczowego uzasadnienia, a zatem z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., a konkretnie nienależytego uzasadnienia przez organ rażącego naruszenia prawa, które miało nastąpić poprzez wydanie decyzji z [...] lipca 1980 r., oddającego nieruchomość w użytkowanie.

Najpierw jednak należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał jakoby organ nie uzasadnił, jaki przepis prawa został naruszony decyzją z 1980 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie została wydana przed rozpoznaniem wniosku dekretowego, a więc z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Uchybienie Sądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem przyjął, że wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji oddającej teren w użytkowanie nie było wystarczające.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od uwagi, że niewątpliwie organ zebrał wystarczający materiał dowodowy dotyczący przekazania spornej nieruchomości we władztwo Związku Zawodowego [...] w Polsce. W aktach sprawy znajduje dowód z dokumentu w postaci decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. Bezsporne jest także, że teren zabudowany położony w Warszawie przy ulicy D. [...], o powierzchni 1955 m2, został na mocy tej decyzji przekazany w użytkowanie. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] lipca 2013 r. oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywoływane jest orzecznictwo w zakresie braku podstaw do ustanowienia użytkowania wieczystego przed negatywnym rozpatrzeniem roszczeń tzw. dekretowych.

Niezależnie od wadliwości materialnej polegającej na braku precyzyjnego wskazania charakteru obu tych praw rzeczowych, takie powoływanie się na orzecznictwo odnoszące się do innej instytucji materialnoprawnej, bez wskazania podstawy dla ewentualnej analogii, stanowiło naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest oczywiste i niekwestionowane w orzecznictwie, że rozporządzanie na rzecz osób trzecich nieruchomością objętą dekretem warszawskim przed odmową ustanowienia własności czasowej stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu. Jest również bezsporne, że za rozporządzenie należy uznać ustanowienie na rzecz osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego, jako prawa zbywalnego. W związku z tym należy wskazać, że przekazanie nieruchomości przy ul. D. [...], będące przedmiotem niniejszej sprawy, nastąpiło na podstawie § 4 i § 23 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) – w tekście jednolitym ustawy zamieszczonym w Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 przepisem zawierającym upoważnienie do wydania rozporządzenia był art. 9 ust.

3. Bezspornie zatem podstawą ustawową przekazania był przepis art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zgodnie z którym, tereny państwowe mogą być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Przekazanie nastąpiło na rzecz Związku Zawodowego [...] w Polsce, a więc na rzecz organizacji społecznej (w rozumieniu omawianej ustawy za organizację społeczną uważano także związek zawodowy) – art. 3 ust.

2. Przekazanie to, w odniesieniu do ZZM w Polsce, miało więc prawną postać użytkowania, będącego ograniczonym prawem rzeczowym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1968 r., sygn. akt III CZP 93/67, OSNC 1969/2/21).

Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o przekazaniu powinno zatem polegać nie na tym, czy każda postać rozdysponowania nieruchomością dekretową stanowiła naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu, ale na tym, czy oddanie terenu w użytkowanie stanowiło przeszkodę prawną dla realizacji nierozpoznanego jeszcze wniosku dekretowego byłego właściciela o ustanowienie własności czasowej (w późniejszym okresie użytkowania wieczystego). Takiego wyjaśnienia zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja, wydane w postępowaniu nadzorczym kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji, nie zawierają. Brak w decyzji nadzorczej analizy charakteru użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego i brak skonkretyzowania wynikającej z charakteru tego prawa przeszkody dla realizacji roszczenia dekretowego oznacza, że nie zostało rozważone istotne dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zagadnienie prawne - czy oddanie terenu w użytkowanie stanowiło przeszkodę prawną dla realizacji nierozpoznanego wniosku o ustanowienie własności czasowej. Bez rozważenia tej istotnej kwestii, teza o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez wydanie decyzji o przekazaniu w użytkowanie, jest przedwczesna.

W konsekwencji przedwczesne są także zarzuty materialnoprawne obu skarg kasacyjnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. Koszty postępowania kasacyjnego na rzecz obu skarżących zasądzono od wnoszących obie kasacje na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b i c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.).