Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 297/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 111/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. P. i T. P. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za przejęcie własności nieruchomości z mocy prawa.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] nieruchomości położone w E., w obrębie [...], oznaczone w ewidencji jako działki o numerach [...] o powierzchni [...] ha [...] oraz [...] o powierzchni [...] ha [...] zostały przeznaczone pod budowę drogi dojazdowej do pól, od ulicy N. do ulicy Ż., wzdłuż projektowanej drogi krajowej nr [...] (granica województwa – E. – O. – N. - granica województwa).

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności w stosunku do w/w nieruchomości a następnie, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu - Ł. Ż. wykonanie operatów szacunkowych, określających wartość w/w działek. Operaty zostały wykonane w dniu [...][ maja 2009 r. a następnie potwierdzone klauzulami aktualności w dniu [...] maja 2010 r.

W oparciu o powyższe opinie, decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] Wojewoda W. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz P. S.A. w wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli właściciele nieruchomości, w osobach: K. i T. P., którzy twierdzili, iż wysokość ustalonego odszkodowania była zaniżona. Odwołujący się wnosili o ustalenie odszkodowania w wysokości [...] zł, wnioskując jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z informacji uzyskanych z Urzędu Miasta w E. dotyczącej wysokości cen z tytułu sprzedaży nieruchomości położonych w E. przy ul. Ż. i ul. W. w latach 2008-2009.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podnosząc, że - zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi a według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów, mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie oraz zanalizował sporządzone przez rzeczoznawcę operaty szacunkowe. W ocenie Ministra, operaty te zostały wykonane zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami i ustalił, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta E., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w E. z dnia [...] września 2002 r. nr [...], przedmiotowe działki położone były na terenie oznaczonym symbolami: [...] - ulica zbiorcza oraz [...] - usługi komercyjne. Biegły wskazał też, że przedmiotowe działki, choć nie były zagospodarowane i znajdowały się na obrzeżach miasta, w sąsiedztwie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ulicą Ż., to jednak były usytuowane w zasięgu uzbrojenia technicznego. Bezpośrednie ich otoczenie stanowiły podobne, nieruchomości niezabudowane oraz zabudowa usługowo - handlowa.

W związku z niewystarczającą ilością transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, rzeczoznawca objął analizą regionalny rynek transakcji gruntami drogowymi, zawartymi w latach 2007-2009, przyjmując do porównania obszar Polski północno - wschodniej, ze szczególnym uwzględnieniem województwa w. Do końcowej analizy przyjął zbiór 12 transakcji nieruchomościami, najbardziej zbliżonymi do przedmiotu wyceny.

Ponadto organ wskazał, iż - wg art. 18 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego ustanowionego na takich nieruchomościach, istnieją ograniczone prawa rzeczowe, to wysokość odszkodowania, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Z tej przyczyny, odszkodowanie za przejęcie od K. i T. P. na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanych na wstępie nieruchomości, zostało – zdaniem organu odwoławczego - prawidłowo ustalone na rzecz P. S.A, gdyż to na rzecz tego podmiotu była ustanowiona na przedmiotowych nieruchomościach, hipoteka.

Odnosząc się natomiast do wniosku dowodowego odwołujących się, Minister uznał, że przeprowadzenie wnioskowanego dowodu nie przyczyni się do rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jedynym dowodem świadczącym o wartości nieruchomości może być operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. K. i T. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jej uzasadnieniu skarżący podnosili, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy a wysokość odszkodowania nie odpowiada wartości rynkowej przejętej nieruchomości. Twierdzono bowiem, że ze sporządzonych w listopadzie 2007 r., na potrzeby banku (w celu zabezpieczenia zobowiązań finansowych hipoteką na nieruchomości), operatów szacunkowych wynikała kwota [...] zł za 1m2 przedmiotowej nieruchomości a ponadto, gdyby organ przeprowadził dowód z informacji uzyskanych od Urzędu Miasta w E., to ustaliłby, że Gmina sprzedawała działki przemysłowe, położone w E. Południe za kwotę [...] zł za 1 m2.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie.

Uchylając – na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie, podniesionej w niej zarzuty miały usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich, istotnych okoliczności w sprawie, to jest bez dokładnego przeanalizowania sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych.

Sąd przytoczył w tym miejscu treść art. 12 ust. 2, 4 pkt 1 i ust. 4a oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych a ponadto wskazał na art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 2 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz podkreślił, że szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – jak wywodził Sąd – rozporządzenie to określało zaś kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich celów, możliwe było odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Sąd podkreślił w tym miejscu, iż w myśl § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości, wpływających na poziom ich cen. Pojęcie "nieruchomości podobnej" zostało zaś zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skoro więc – jak zaznaczył Sąd – porównywalność, ze względu na położenie, jest jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, to przy stosowaniu podejścia porównawczego należy w pierwszej kolejności odwoływać się do rynku lokalnego. Tymczasem, w niniejszej sprawie rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z rynku regionalnego, wskazując w operacie na "niewystarczającą ilość transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym" co – jego zdaniem - uzasadniało "analizę rynku regionalnego obejmującego obszar Polski północno – wschodniej, ze szczególnym uwzględnieniem województwa w.".

W rezultacie wiec, biegły rozszerzył obszar badania rynku nieruchomości i do końcowej analizy przyjął 12 transakcji rynkowych z obszaru powiatu e. (4 transakcje) oraz innych, znacznie oddalonych od niego powiatów: o., n. t., g. oraz, oddalonego o ponad [...] km, powiatu o.. Zdaniem przy tym Ministra, opisane wyżej postępowanie miało oparcie w przepisie § 26 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r.

W ocenie jednak Sądu Wojewódzkiego, pogląd ten nie był zasadny, gdyż Sąd podzielał – jak stwierdził – stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 586/10), iż (cyt.) "rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Przesądza o tym rozwiązanie prawne, przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). (...) w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, która uzasadniałaby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia. (...) Ponadto należy zauważyć, iż użyte w § 26 ust. 1 rozporządzenia określenie "nieruchomości podobne" zdefiniowane jest w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z nim pod tym pojęciem należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość".

Wskazując jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, porównywalność ze względu na położenie nieruchomości – Sąd Wojewódzki podkreślił - iż tym samym, ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego. Co prawda, w przepisach § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. prawodawca umożliwia także posługiwanie się cenami transakcyjnymi z rynku regionalnego, krajowego czy nawet zagranicznego, ale dotyczy to wyłącznie nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Jednocześnie przy tym w § 36 tego samego rozporządzenia sformułowano szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Powyższe – zdaniem Sadu I instancji - prowadził to do wniosku, że - po pierwsze, co do zasady, gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie można traktować, jako nieruchomości, do których ze względu na szczególne cechy i rodzaj, a w konsekwencji, niedokonywanie nimi obrotu na rynku lokalnym można przyjmować ceny transakcyjne z rynków: regionalnego, krajowego czy zagranicznego (§ 26 rozporządzenia), po drugie - iż rozwiązania przyjęte w przepisach § 36 rozporządzenia muszą być uznane za regulację szczególną w stosunku do tej, której dotyczą przepisy § 26 i następnych rozporządzenia. Zresztą, wskazując na w/w wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego dnia 17 listopada 2010 r., Sąd Wojewódzki akcentował, że gdyby nie traktować § 36 jako przepisu szczególnego, w odniesieniu do § 26 rozporządzenia, to określone w § 36 ust. 2 zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, byłyby w praktyce zasadami całkowicie martwymi, a przez to zbędnymi w rozporządzeniu.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, Sąd I instancji uznał, że przyjęte do porównania z działkami nr [...] i nr [...] nieruchomości z innych powiatów, nie mogły stanowić podstawy ich wyceny. W podanych przez biegłego okolicznościach (brak nieruchomości podobnych do działki nr [...] i nr [...] na rynku lokalnym), zastosowanie powinien zaś znaleźć przepis § 36 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. W rezultacie – jak argumentował Sąd - organy oceniając, sporządzony w sprawie operat jako prawidłowy, nie dokonały jego oceny pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z 21 września 2004 r., przez co naruszyły również art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu, dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego stanowią bowiem dopiero podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

W razie zaś stwierdzenia uchybień, w przyjętej przez niego metodzie, to - jak akcentował Sąd - na organie ciąży obowiązek skorygowania niezgodnych z prawem działań biegłego i w miarę konieczności uzyskanie nowej - zgodnej z obowiązującym prawem - opinii.

W związku powyższym Sąd Wojewódzki stwierdził, że wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikały wprost z powyższych rozważań, przy czym przy rozpatrzeniu sprawy po raz kolejny, organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze wszystkie, wywiedzione wyżej okoliczności by doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa.

W skardze kasacyjnej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, w postaci:
2. - § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe nie są tym szczególnym rodzajem nieruchomości, który przy wycenie pozwala na rozszerzenie rynku na regionalny i krajowy, kiedy wbrew wywodom Sądu, takich założeń nie można poczynić a priori, w oderwaniu od przedmiotu, zakresu, celu i sposobu wyceny oraz dostępności danych, a oceny w tym zakresie winien dokonać rzeczoznawca majątkowy;
3. - § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 3 w/w rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi nie uprawnia rzeczoznawcy majątkowego do wyboru transakcji nieruchomościami pochodzącymi z rynku regionalnego lub krajowego, kiedy nieruchomości przeznaczone pod drogę publiczną mogą być kwalifikowane jako nieruchomości szczególnego rodzaju, dlatego też rzeczoznawca przy określeniu rynku może w pełni kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia.
4. 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. bowiem - wbrew stanowisku Sądu - organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r., uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i zasad sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości (ust. 1), przy czym, zgodnie z ust. 2 w przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zgodnie zaś z § 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych.

Analizując treść powyższego przepisu organ podnosił, iż wątpliwości interpretacyjne budzą użyte w nim sformułowania "nieruchomości o szczególnych cechach nie będące przedmiotem obrotu na rynku lokalnym" oraz pojęcie "rynku lokalnego, regionalnego", które nie posiadają definicji legalnych. O ile, przy tym orzecznictwo definiuje pojęcie "rynek lokalny, regionalny" w kontekście ustaw ustrojowych, czyli jako: "lokalny" dotycząc obszaru gminy (powiatu) a "regionalny" odnoszący się do obszaru województwa, o tyle brak jest jednolitego kryterium, pozwalającego stwierdzić, jaka nieruchomość jest szczególnego rodzaju oraz posiada szczególne cechy pozwalające, przy szacowaniu jej wartości wykorzystać normę wynikającą z § 26 cyt. rozporządzenia.

W tym względzie organ powoływał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 23/10), w którym zostało stwierdzone, że (cyt.) " (...) zgodzić należy się z Ministrem Finansów, który zarzucił w skardze kasacyjnej, iż za wadliwą uznać należy dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię § 26 ust. 1 rozporządzenia. W istocie bowiem przepis ten pozwala w sytuacji, gdy brak jest na rynku lokalnym transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne sięgać po ceny transakcyjne z rynku regionalnego, krajowego. Brak transakcji nieruchomości o określonym przeznaczeniu na rynku lokalnym np. pod drogi, budownictwo usługowe, czy produkcyjne oznacza w istocie, tak jak zapisano to w § 26 ust. 1 rozporządzenia, iż nie są one przedmiotem obrotu na takim rynku, właśnie ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj. Specyfiką jakiegoś obszaru może być bowiem obrót nieruchomościami o przeznaczeniu produkcyjnym, innego o przeznaczeniu mieszkaniowym, czy też pod drogi publiczne. "

Podnoszono też, że za możliwością rozszerzenia rynku lokalnego zgodnie z § 26 rozporządzenia wypowiadały się też wojewódzkie sądy administracyjne a także pogląd ten wyrażono w publikacji autorstwa Mirosława Gdesza i Anny Trembeckiej pt. Regulowanie stanu prawnego nieruchomości po drogi (Wydanie I, Wydawnictwo Gall 2011, s. 88-89).

Skarżący kasacyjnie wywodził także, iż skoro nieruchomości drogowe są nabywane przez szczególne podmioty, (państwo oraz jednostki samorządu terytorialnego) i wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest im to niezbędne dla zrealizowania celu publicznego to już same te fakty pozwalałyby na zastosowanie w tym przypadku omawianego § 26 rozporządzenia.

Ponadto autor skargi kasacyjnej akcentował, że od dnia 26 sierpnia 2011 r. obowiązują nowe przepisy, zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), które nadało nową treść § 36 omawianego rozporządzenia. W szczególności bowiem, zgodnie z nowym ust. 2 tego paragrafu, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zatem obecnie – jak wywodził autor skargi kasacyjnej – prawodawca nakazuje dokonywanie analizy dla potrzeb wyceny wartości nieruchomości drogowych, nie tylko z perspektywy lokalnej, ale również regionalnej.

Odnosząc się do zarzutu procesowego, skarżący kasacyjnie organ twierdził, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego w kwestii naruszenia, w sposób istotny, w toku postępowania administracyjnego art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. było błędne.

Operat szacunkowy, sporządzony w niniejszym postępowaniu, był bowiem zupełny, kompletny i logiczny. Biegły nie naruszył zasad szacowania wartości nieruchomości, określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia do niej wykonawczego z 2004 r., a więc podniesione w tym zakresie uwagi Sądu, należało uznać za chybione.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania a które to okoliczności, w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te zaś nie były uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w E. (działki o numerach [...] i [...] z obrębu [...]), które - z racji przeznaczenia pod realizację budowy drogi publicznej, to jest drogi dojazdowej do pól, od ulicy N. do ulicy Ż., - zostały, w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), przejęte na własność Skarbu Państwa.

Wyceniany grunt nie był wprawdzie zagospodarowany i znajdował się na obrzeżach miasta, ale z racji położenia w sąsiedztwie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ulicą Ż., znajdował się w zasięgu uzbrojenia technicznego. Bezpośrednie jego otoczenie stanowiły również nieruchomości niezabudowane oraz zabudowa usługowo - handlowa.

W związku z niewystarczającą ilością transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, rzeczoznawca majątkowy i wskazując na § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - objął w tym przypadku analizą regionalny rynek transakcji gruntami drogowymi, zawartymi w latach 2007-2009, przyjmując do porównania obszar Polski północno - wschodniej, w tym – jak podkreślił Sąd Wojewódzki – część transakcji zawarta została w powiatach znacznie oddalonych bo nawet o ponad [...] km (powiat o.).

Z tej przyczyny, rzeczoznawca majątkowy a za nim organy przyjęli, iż ponieważ na terenie powiatu to., w badanym okresie 2008-2010, brak było wystarczającej ilości transakcji podobnych transakcji, niezbędnych do określenia wartości wycenianych działek, to właściwym było rozszerzenie obszaru badania rynku - na zasadzie § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, Sąd Wojewódzki, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał na wadliwość zastosowania, przy wycenie nieruchomości, zajętej pod inwestycję drogi publicznej, przepisu § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Niezgadzając się z powyższym poglądem, Minister Infrastruktury, zarzucił Sądowi pierwszej instancji obrazę prawa materialnego w postaci § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i zasad sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem bowiem organu, w analizowanej sprawie przepis § 26 cytowanego wyżej rozporządzenia mógł mieć w pełni zastosowanie.

Ponadto zarzuty kasacyjne dotyczyły także kwestii proceduralnych (art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), ale zarzut ten był w istocie rzeczy pochodnym w stosunku do zarzutu materialnoprawnego, którego rozstrzygnięcie miało w sprawie kluczowe znaczenie.

W tym miejscu wskazać trzeba zatem, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania przepis § 26 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (vide np. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 43/10, LEX nr 745239, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 95/10, LEX nr 745386, z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 563/10, LEX Nr 1070851, z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 497/10, LEX Nr 1070838, z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 860/11, LEX Nr 1134309, z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1468/11, LEX nr 113245 i z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 488/11, LEX nr 1113272).

W tego rodzaju postępowaniu mają bowiem zastosowanie przepisy § 36 powołanego wyżej rozporządzenia. W myśl ust. 1 tego paragrafu (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów rzeczoznawca powinien określić zgodnie z treścią § 36 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania).

W powołanym wyżej orzecznictwie, które podziela także skład orzekający w analizowanej sprawie, akcentowano głównie, że choć zarówno przepis § 26 jak i § 36 zostały zamieszczone w jednym rozdziale rozporządzenia, dotyczącym określenia wartości nieruchomości dla różnych celów, to jednak mają one odmienny zakres przedmiotowy. Regulacja zawarta w § 36 odnosi się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast § 26 dotyczy nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Relacja zachodząca pomiędzy omawianymi przepisami polega zatem na tym, że § 36 stanowi przepis szczególny w stosunku do § 26. Zawarte bowiem uregulowania w § 36 stanowią kompleksową regulację, dotyczącą wyceny omawianej kategorii gruntów. Przyjęcie za możliwe posiłkowania się w tej mierze regulacjami zawartymi w § 26, czyniłoby bowiem martwymi uregulowania zawarte w § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Na tle zatem tak jednolitego orzecznictwa, pogląd wyrażony w powoływanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 23/10), w którym Sąd stwierdził, że nie sposób przyjąć, by § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia odnosić należało jedynie do cen z rynku lokalnego bo przepis ten nie nakłada takich ograniczeń, należy uznać za pogląd odosobniony.

Wskazać też trzeba, że powołana w skardze kasacyjnej publikacja autorstwa Mirosława Gdesza i Anny Trembeckiej - "Regulowanie stanu prawnego nieruchomości po drogi" (Wydanie I, Wydawnictwo Gall 2011, s. 88-89) przede wszystkim akcentuje, że (cyt.): "Zagadnienia dotyczące szacowania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne są przedmiotem sporów oraz rozbieżnych stanowisk(...)". Przedstawienie zatem przez autorów publikacji różnych poglądów, w tym prezentowanych przez niektóre sądy wojewódzkie, które dopuszczały stosowanie § 26 cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego z 2004 r., przy wycenie nieruchomości przeznaczonych na drogi publiczne, niczego nie dowodziło i o niczym nie przesądzało.

Nawiązując zaś do argumentacji skarżącego kasacyjnie odnoszącej się do treści znowelizowanego rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z 2004 r. należy wskazać, że argumentacja ta była o tyle nieuzasadniona, że zmiany wprowadzone do w/w rozporządzenia, obowiązują dopiero od dnia 26 sierpnia 2011 r. (wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. Nr 165, poz. 985). Kontrolowana zaś decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2011 r., kiedy obowiązywała jeszcze treść rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu poprzednim. Okoliczność ta zwalniała zatem Naczelny Sąd Administracyjny od analizy stanu prawnego, obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r., choć rozpoznając sprawę ponownie, organy będą już istotnie orzekały, w zmienionym stanie prawnym.

Przedstawiona wyżej ocena materialnoprawna w konsekwencji uzasadniała zatem przyjęcie przez Sąd Wojewódzki poglądu, iż organy oceniając, sporządzony w sprawie operat jako prawidłowy, nie dokonały jednak jego prawidłowej oceny pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z 21 września 2004 r., przez co naruszyły w sposób istotny także przepisy proceduralne w postaci: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.