Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 350/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Prokurator Okręgowy w G. wniósł sprzeciw od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...], którą jak twierdzi zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] przy ul. K. w G. i wydzielono z niej działkę nr [...]. Jak wynika ze sprzeciwu, według prokuratora decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ nie jest dopuszczalny podział budynku według płaszczyzn pionowych, chociażby łączył się z odpowiednim podziałem gruntu, na którym został wzniesiony. Dopuszczalny jest taki podział budynku wraz z gruntem, jeżeli w wyniku tego powstają odrębne budynki. W tym wypadku linia podziału musi przebiegać według płaszczyzny, którą stanowi ściana wyraźnie dzieląca budynek na dwa odrębne budynki. Dlatego też, według prokuratora, organ administracji zatwierdzający projekt podziału nieruchomości musi ustalić, w przypadku działki zabudowanej, czy budynek posiada ścianę zezwalającą na techniczne wyodrębnienie i czy wzdłuż tej ściany przeprowadzona została granica.
Okoliczność ta powinna zostać wykazana dokumentacją techniczną, w oparciu o którą wzniesiono budynek lub inwentaryzacją sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. W protokole granicznym z dnia [...] października 1976 r. stwierdzono, że granic działki nie badano, gdyż punkty graniczne są określone jednoznacznie przez narożniki budynku. Tym samym zagadnienia odrębności wydzielonej części budynku w ogóle nie rozpatrywano i w konsekwencji ściana wydzielająca część budynku oznaczona nr 145 o grubości 22 cm nie ma oparcia w pionie. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...]. Uznano, że nie zachodzi, zarówno określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.pa. przesłanka jaką jest rażące naruszenie prawa - art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, jak też pozostałe przesłanki wymienione w tym przepisie. Kolegium uznało, że wyodrębnione zostały prawnie i fizycznie obie nieruchomości, także w piwnicy, w której chociaż nie ma ściany będącej granicą obu nieruchomości, to i tak granica biegnie w miejscu i w sposób taki, jaki jest przebieg granicznej ściany położonej w wyższych kondygnacjach budynku.
W wyniku złożenia przez Prokuratora Okręgowego w G. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchyliło decyzję własną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie ma decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, gdyż nie istnieje decyzja administracyjna z dnia [...] grudnia 1976 r. o numerze [...] o zatwierdzeniu projektu podziału.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., umorzyło postępowanie.
W uzasadnieniu podano, że Prokurator Okręgowy w G. wskazując na kwestionowany przez siebie akt posłużył się datą i numerem, jakie nosi klauzula organu państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej, przyjmującego w dniu [...] grudnia 1976 r. materiały geodezyjne do zasobu kartograficzno – geodezyjnego składnicy geodezyjnej, w którą zaopatrzono dokument pn: "Operat techniczny pomiaru uzupełniającego ul. K.". Ustalenia tego organ dokonał na podstawie kopii dokumentu nadesłanej do Kolegium wraz z pismem Kierownika Referatu Robót Geodezyjnych Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] marca 2011 r. W piśmie tym wyjaśniono również, że w zasobie Wydziału Geodezji brak jest decyzji o nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r., która zatwierdzała projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. H. oraz udzielono informacji, że w tamtym okresie dla podziałów nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i dla potrzeb Skarbu Państwa (na terenie miasta G.), zwłaszcza dla wydzieleń działek po obrysie budynku, decyzji nie wydawano, wykonując prace geodezyjne na podstawie samego wniosku.
Ustalenia tego Kolegium dokonało także porównując wzór klauzuli, określony w załączniku 3 do zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej z treścią pieczęci widniejącej na okładce operatu technicznego zawierającego projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Klauzula przyjęcia operatu technicznego podziału nieruchomości przy ul. M. w G. z dnia [...] grudnia 1976 r. nie nosi jakichkolwiek cech mogących być uznanymi za atrybuty decyzji administracyjnej. Nie zawiera rozstrzygnięcia, czyli treści świadczącej o stosowaniu przepisów o podziale nieruchomości poprzez użycie słów "zatwierdzam projekt podziału" albo "zezwalam na podział", nie jest skierowana do strony albo stron postępowania. Treść klauzuli naniesionej na operat techniczny "przyjęto do ewidencji geodezyjnej w dniu [...]-12-76 na Nr [...]" wskazuje natomiast na dokonanie czynności technicznej o charakterze ewidencyjnym, a zatem na podjęcie aktu o charakterze wewnętrznym i porządkowym.
Z ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej i zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej wynika, że czym innym było pozwolenie właściwego organu na dokonanie podziału nieruchomości leżącej na terenie miasta – dokonywane w formie decyzji administracyjnej, a czym innym czynności faktyczne organu polegające na przyjęciu materiałów geodezyjnych związanych z podziałem nieruchomości do składnicy geodezyjnej. Przyjęcie dokumentacji podziałowej do składnicy geodezyjnej i wiążące się z nim działanie w postaci zaopatrzenia dokumentacji w stosowna klauzulę przyjęcia to czynności faktyczne, o charakterze ewidencyjnym, których nie można utożsamiać z wydaniem decyzji administracyjnej.
Czynności faktyczne, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, nie są aktem stosowania prawa, nie są aktem władczym, skierowanym do strony, wywierającym skutki w postaci powstania obowiązku lub uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Są to działania czysto fizyczne dokonywane przez organy administracji, które kształtują stosunki prawne poprzez fakty a nie poprzez normy prawa. Nie są aktem stosowania prawa, nie są też aktem zewnętrznym, bowiem nie są skierowane do stron postępowania.
Kolegium uznało, że brak decyzji wymienionej w sprzeciwie Prokuratora oznacza, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej nieistniejącej decyzji jest bezprzedmiotowe. Jeżeli nawet istnieje w obrocie prawnym jakakolwiek decyzja administracyjna o podziale przedmiotowej nieruchomości, to nie zmienia to faktu, że nie istnieje decyzja o cechach indywidualnych opisanych w sprzeciwie, który stał u podstaw wszczęcia niniejszego postępowania.
Prokurator Okręgowy w G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. wskazując, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] została wykonana poprzez przeprowadzenie wynikających z niej zmian w ewidencji gruntów i księdze wieczystej. Prokurator stwierdził, że można zauważyć przypadki wykonania wadliwych decyzji administracyjnych, które to wykonanie przesądza o ich bycie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r.. W zaskarżonej decyzji ponowiono ustalenia dokonane uprzednio, podzielając w całości stanowisko faktyczne i prawne zawarte w tej decyzji. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Prokuratora we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, że przedstawione tam przykłady wymieniają wyraźnie sytuacje, gdy decyzje administracyjne w sprawie zmiany nazwiska lub wywłaszczenia nieruchomości zostały wydane, istnieją zatem fizycznie w formie dokumentu, zostały wykonane, lecz były podpisane przez osobę nieuprawnioną. W niniejszej sprawie nie jest wiadomym, czy została fizycznie wydana decyzja o pozwoleniu na podział (zatwierdzająca podział), przy czym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na bardzo wysokie prawdopodobieństwo braku takiej decyzji w obrocie prawnym.
Na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Okręgowy w G., domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego, decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 kpa w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym tej, czy K. C. była osobą uprawnioną do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, co doprowadziło do niezasadnego uznania, że nie istnieje decyzja administracyjna pozwalająca na podział działki nr [...], a w konsekwencji do naruszenia art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego polegającego na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji określającej przebieg granicy nieruchomości budynkowej w próżni technicznej. Zdaniem Prokuratora, w sprawie bezsporne jest, że dokonano podziału działki nr [...] i wydzielono z niej działki nr [...] i [...], z czego można wnioskować, że wydane zostało uprzednio pozwolenie na przeprowadzenie takiego podziału, a kwestią wymagającą dalszego rozważenia pozostaje forma, w jakiej to pozwolenie zostało wydane.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że z treści art. 184 § 1 K.p.a. wynika, że prokurator w drodze nadzwyczajnego środka prawnego jakim jest sprzeciw skarżyć może wyłącznie akt będący decyzją administracyjną, mającą charakter ostateczny, o ile zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jej zmiany bądź uchylenia. W konsekwencji, ustalenie i ocena, że wskazany w sprzeciwie prokuratora jako rażąco naruszający prawo akt nie jest decyzją administracyjną lecz czynnością techniczną, skutkować musi umorzeniem jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie nieważności decyzji, wobec braku takiej decyzji, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a.
Zdaniem Sądu, Kolegium trafnie przyjęło, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu [...] grudnia 1976 r., normy wyznaczające zasady podziału nieruchomości położonych na terenie miast określone były w art. 18 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192, ze zm., dalej ustawa z 6 lipca 1972 r.). W ust. 4 tego przepisu przewidziano, że na podział nieruchomości położonej w granicach miast i osiedli wymagane jest pozwolenie właściwych do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska organów prezydiów powiatowych rad narodowych. Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy przewidywał, że do wszczęcia postępowania i wydania decyzji (podkreślenie sądu) w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. Oznacza to, że pozwolenia na podział fizyczny nieruchomości położonej na terenie miasta uprawniony do tego organ administracji państwowej powinien wydać w formie decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu, co do tego zatem, że podział spornej nieruchomości wymagał pozwolenia, a więc decyzji właściwego organu, na gruncie obowiązującego wówczas prawa nie ma wątpliwości. Jednakże, jak wynika z ustaleń Kolegium, popartych pisemną informacją udzieloną przez Kierownika Referatu Robót Geodezyjnych Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w G. A. P., wyjaśniającego że "w danym okresie dla podziałów nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i dla potrzeb Skarbu Państwa (dotyczy miasta G.), zwłaszcza dla wydzieleń działek po obrysie budynku decyzji nie wydawano, wykonując prace geodezyjne na podstawie samego wniosku", w niniejszej sprawie może nie być dowodów wskazujących na wydanie decyzji o pozwoleniu na podział w rozumieniu wspomnianej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, zachowała się kopia "Operatu technicznego pomiaru uzupełniającego ul. K." z pieczęcią na okładce o treści odpowiadającej wzorowi klauzuli przewidzianej w załączniku nr 3 do zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej (Mon. Pol. nr 102, poz. 545). Klauzulą taką opatrywano, zgodnie z § 13 pkt 3 tego zarządzenia, materiały geodezyjne i kartograficzne przyjmowane do zasobu kartograficzno-geodezyjnego przez organ państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej. Na przedmiotowej klauzuli figuruje data przyjęcia do ewidencji dnia [...] grudnia 1976 r. (w wersji [...]-12 76) oraz numer "Nr [...]" (przy tym numerze podano również dotychczasowy numer ewidencyjny [...], oznaczony także wyżej na okładce), które odpowiadają numerowi i dacie wskazanej w sprzeciwie prokuratora "decyzji Prezydenta Miasta w G. z [...] grudnia 1976 r. nr [...]".
Jako podstawę prawną przystawienia klauzuli wskazano w niej § (powinno być: art.) 9 dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz. U. nr 25, poz. 115), a zatem przepis będący ustawową delegacją dla wydania zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej. Według Kolegium, nie istnieje decyzja zatwierdzająca podział spornej nieruchomości (pozwolenie na podział) wskazana przez prokuratora w sprzeciwie i stanowisko takie uprawnione jest w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów. Zdaniem Sądu, oznaczona w sprzeciwie prokuratora "decyzja" stanowi w istocie jako "zaopatrzenie w klauzulę" element czynności składających się na przyjęcie do zasobu materiałów geodezyjnych, przewidzianych w § 13 zarządzenia z dnia 8 grudnia 1959 r. Odpowiada wzorowi przewidzianemu w obowiązujących wówczas przepisach prawa regulujących między innymi przekazywanie materiałów powstałych w wyniku wykonanych robót geodezyjnych i kartograficznych.
Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że stanowi decyzję administracyjną. Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym na dzień przejęcia materiałów geodezyjnych do zasobu geodezyjnego) w art. 97 § 1 przewidywał, że "organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji". W art. 98 § 1 wymienia się obligatoryjne elementy decyzji, na które składa się: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Zgodnie z art. 101, decyzję doręcza się stronom na piśmie, natomiast ogłoszona stronom ustnie może być w przypadkach wymienionych w art. 11 § 2. Wskazany przepis przewidywał, że sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.
Sąd nie negował, na gruncie przytoczonych przepisów, możliwości wydania decyzji w formie ustnej, po uprzednim wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a także możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji, o ile jej byt prawny można udowodnić dokumentami pisemnymi, o jakich mowa obecnie w art. 14 § 2 K.p.a, a wówczas w art. 11 § 2 K.p.a. Niemniej, WSA zauważył, że sprzeciw prokuratora wniesiony został wobec konkretnego, oznaczonego aktu określonego jako "decyzja", będącego przedmiotem ustaleń i oceny Kolegium co do istnienia, natomiast wizja decyzji ustnej pojawiła się dopiero w skardze.
Analiza przytoczonych przepisów w odniesieniu do aktu wymienionego w sprzeciwie prokuratora jako decyzja, w świetle ustaleń Kolegium i zgromadzonych w sprawie dowodów, nie pozwoliła Sądowi I instancji na przyjęcie, że przedmiotowa czynność (nadanie klauzuli) jest decyzją administracyjną. Skoro zaś w owym czasie dopuszczano w G. praktykę wydzielania nieruchomości Skarbu Państwa po obrysie budynku bez decyzji o pozwoleniu – Sąd uznał, że brak takiej decyzji nie jest faktem nieprawdopodobnym ani niemożliwym. Wykonany zgodnie z projektem podział przedmiotowego budynku mógł więc nie być poprzedzony decyzją o pozwoleniu, mimo takiego obowiązku ustawowego w przedmiotowej sytuacji, gdy wnioskodawcą, wykonującym czynności faktyczne w związku z podziałem i właścicielem budynku podlegającego podziałowi był Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwe jednostki.
Zdaniem Sądu, nie można też w świetle wskazanych dowodów domniemywać z dokonanych czynności faktycznych konieczności istnienia decyzji, której nieznana jest treść rozstrzygnięcia jak i jej podstawa prawna, ani organ który ją wydał. Sprzeciw prokuratora opierał się w konsekwencji na domniemaniu istnienia decyzji, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 184 K.p.a. Tym samym, Sąd uznał, że argumenty wskazywane w skardze nie mogły być uwzględnione, ponieważ w postępowaniu toczącym się wskutek sprzeciwu prokuratora nie ma miejsca na poszukiwanie jakiejkolwiek decyzji, niebędącej przedmiotem sprzeciwu. Skoro prokurator w sprzeciwie skonkretyzował "decyzję" (podając jej datę i numer), której zarzucił rażące naruszenie prawa, organ prowadzący postępowanie był tym wskazaniem związany. Wysuwane dopiero w skardze argumenty, mające na celu podważenie ustaleń organu poprzez niewyjaśnienie zakresu uprawnień osoby, która sporządziła projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, a dalej zarzucające brak ustalenia formy pozwolenia, Sąd uznał za niezasadne.
Niemniej WSA zgodził się ze stanowiskiem Kolegium zawartym w odpowiedzi na skargę, że treść przepisu art. 21 § 1 pkt 4 K.p.a. (w brzmieniu z dnia 7 grudnia 1976 r.) uniemożliwiałaby biegłemu, który sporządził projekt podziału nieruchomości, wydanie decyzji o pozwoleniu na podział. Ustalenie zatem, poparte materiałem dowodowym oraz jego prawidłową oceną, że decyzja oznaczona w sprzeciwie nie istnieje, uprawniała Kolegium do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania wywołanego sprzeciwem prokuratora, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Okręgowy w G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi Prokurator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na sprzecznym z aktami sprawy ustaleniu, że przedmiotem skargi, a tym samym postępowania SKO w G., nie była decyzja nr [...] Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 1976 r., którą zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] przy ul. M. w G. i wydzielono z niej działkę nr [...], w rozumieniu art. 18 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, lecz niepodlegająca nadzorowi SKO w G. czynność polegająca na przyjęciu materiałów do zasobu geodezyjnego, co doprowadziło Sąd I instancji do zaakceptowania dokonanego umorzenia postępowania i zamknięcia w ten sposób drogi do poddania tego rozstrzygnięcia (decyzji nr [...] Prezydenta Miasta G. w G. z [...] grudnia 1976 r.) kontroli sądowej, co stanowi zaprzeczenie konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator podniósł, że już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, iż procedura administracyjna podziału obejmuje zarówno wydanie wymaganej decyzji administracyjnej jaki i jej wykonanie polegające na wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków. W sposób naturalny zatem w skardze przywołano art. 18 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa (...), jak i wysunięto tezę, że podziału w tej sprawie dokonano na podstawie decyzji ustnej. Zdaniem Prokuratora, skoro w sprzeciwie i następnych pismach zakwestionowano praworządność dokonanego podziału przedmiotowej działki, to bezpodstawnie Sąd I instancji zawęził przedmiot postępowania do wykonania zakwestionowanego aktu. Zubażając w ten sposób przedmiot sprawy Sąd uchylił się od ocenienia występujących w niej istotnych zagadnień, tj.:
- - w jakim odniesieniu pozostaje stwierdzona przez Kolegium praktyka dokonywania w 1976 r. podziałów nieruchomości państwowych do deklarowanej w art. 8 ust. 3 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. zasady praworządności i czy możliwe było i jest zakładanie, że organy państwowe jawnie nie przestrzegały art. 18 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa (...),
- - czy też, nie przykładając obecnych standardów praworządności do 1976 r., właściwe jest wyjaśnienie, czy działający w tamtym czasie system administracji publicznej pozwalał jednak na dostosowanie występującej praktyki do obowiązującej procedury administracyjnej poprzez uznanie, że w ramach tego systemu organów administracji publicznej i wykonujących ich zadania kierowników państwowych jednostek organizacyjnych wydawano w takich sprawach ustne decyzje administracyjne polecające wprowadzenie zmian w ewidencji geodezyjnej – nawet jeżeli nie sporządzono wymaganego w takich sytuacjach protokołu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki są enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności, zaś kasacja wskazująca nieprecyzyjnie jej podstawy utrudnia ocenę jej zasadności.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie
Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna podnosi zarzut określony w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazując na naruszenie przepisów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na sprzecznym z aktami sprawy ustaleniu, że przedmiotem skargi, a tym samym postępowania SKO w G., nie była decyzja nr [...] Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 1976 r., którą zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] przy ul. M. w G. i wydzielono z niej działkę nr [...], w rozumieniu art. 18 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, lecz niepodlegająca nadzorowi SKO w G. czynność polegająca na przyjęciu materiałów do zasobu geodezyjnego
W świetle bardzo sformalizowanych wymogów skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że niniejsza skarga nie w pełni im odpowiada.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skuteczne powołanie się na zarzut w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wyjaśnienia, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legali). Autor niniejszej skargi kasacyjnej wprost nie wykazał, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Nie jest to jednak jedyny powód oddalenia skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim, zarzuty skargi kasacyjnej rozmijają się z istotą rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Mianowicie, Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd przyjął inny przedmiot skargi, aniżeli określił to Prokurator. Uzasadnia to, m. in., wskazując na dyspozycję art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., jednak, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, na czym polegał błąd Sądu I instancji w zastosowaniu, bądź w niezastosowaniu tego przepisu.
To rozminięcie, które NSA zauważył, polega na tym, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, aby Sąd I instancji – sprzecznie z aktami sprawy - ustalił, iż przedmiotem skargi nie była decyzja nr [...] Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 1976 r., lecz czynność faktyczna polegająca na przyjęciu materiałów do zasobu geodezyjnego.
Sąd I instancji konsekwentnie stwierdza, zgadzając się ze stanowiskiem SKO, iż w sprawie "nie ma decyzji" ("nie istnieje decyzja") nr [...] Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 1976 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] przy ul. M. w G. i wydzielającej z niej działkę nr [...], w rozumieniu art. 18 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Sąd wyjaśnia, że "nie ma decyzji’" wskazanej w sprzeciwie Prokuratora, a "sprzeciw prokuratora wniesiony został wobec konkretnego, oznaczonego aktu określonego jako "decyzja", będącego przedmiotem ustaleń i oceny Kolegium co do jego istnienia." Sąd, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rozróżniał ustalony przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa (...), obowiązek wydania pozwolenia na podział fizyczny nieruchomości położonej na terenie miasta w formie decyzji administracyjnej i sferę praktyki, w której nie zawsze takie decyzje wydawano.
Konsekwentnie jednak przyjmował, iż Prokurator kwestionuje wydanie konkretnej decyzji w sprawie podziału nieruchomości, wskazując też na dyspozycję art. 184 § 1 K.p.a., na podstawie którego sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony. Przepis ten wyraźnie stanowi, że "Prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej (...)."
Uwzględniając powyższe, w kontekście przytoczonych uwag WSA w G., nie można za trafny uznać zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd - sprzecznie z aktami sprawy - nie uznał jako przedmiotu skargi decyzji "nr [...] Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 1976 r." Sąd stwierdził natomiast, że decyzja taka, jak wynika z akt sprawy, nie istnieje.
Sąd stwierdził także, z czym NSA się zgadza, że nie można domniemywać co do istnienia konkretnej decyzji na podstawie dokonanych czynności faktycznych; nie mogą one bowiem przesądzająco wskazać ani treści jej rozstrzygnięcia, ani podstawy prawnej, ani organu, który ją wydał. Stąd trafny wniosek Sądu, że na podstawie akt sprawy zawierających dokument opatrzony klauzulą potwierdzającą przyjęcie materiałów do zasobu kartograficzno-geodezyjnego składnicy geodezyjnej, nie można stwierdzić o istnieniu decyzji konkretnie oznaczonej przez Prokuratora.
Wobec powyższego, zarzut dotyczący błędnego ustalenia, co jest przedmiotem skargi: oznaczona przez Prokuratora decyzja, której istnienia nie potwierdzają akta sprawy, czy udokumentowana czynność faktyczna, nie został poparty przekonywującą argumentacją.
Dodać można, że taka konstrukcja, jaką w niniejszej sprawie przyjmuje Prokurator, tj. wnioskowania z treści przepisu nakazującego podjąć decyzję w sprawie podziału nieruchomości (art. 18 ustawy z 1972 r.) i z akt sprawy, zawierających dokumenty świadczące o dokonanym podziale (dokumenty geodezyjne z klauzulą), że podziału dokonano na podstawie decyzji ustnej, nie znajduje potwierdzenia, ani w ówcześnie obowiązujących przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w zgromadzonym materiale dowodowym. Stwierdzić bowiem należy, że opatrzenie w powyższą klauzulę włączonych do ewidencji materiałów geodezyjnych dotyczących podziału przedmiotowej nieruchomości nie jest równoznaczne z wydaniem decyzji o pozwoleniu na jej podział. Przyjęcie odmiennego poglądu opierałoby się na pewnej fikcji zakładającej, że przeprowadzenie podziału na podstawie przejętych do składnicy materiałów geodezyjnych, w każdym przypadku, było poprzedzone wydaniem decyzji o pozwoleniu na podział nieruchomości.
Jak słusznie zauważył zarówno organ orzekający w sprawie jak i Sąd I instancji, w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na wydanie takiej decyzji, tak w formie pisemnej, jak i ustnej. Twierdzenie Prokuratora o wydaniu decyzji ustnej w sprawie podziału nieruchomości wynika zaś z domniemania opartego o inne czynności faktyczne organu, które nie mogły być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W świetle powyższych rozważań za niezasadne uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Wbrew stanowisku Prokuratora, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a. Został w nim przedstawiony stan faktyczny sprawy wraz ze stanowiskiem zajmowanym przez strony oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Wyjaśniono również motywy podjętego rozstrzygnięcia odnosząc się do kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjmując, że przedmiotem wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności była decyzja, której "nie ma", tzn. z akt sprawy nie wynika, aby oznaczony konkretnie akt indywidulany miał swój byt w obrocie prawnym, co obligowało organ do umorzenia tego postępowania.
Nie znajdują również uzasadnienia, powiązane z powyższym przepisem, zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych. Pierwszy z wymienionych przepisów nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, z tego względu, iż nie miał zastosowania w sprawie, której przedmiotem kontroli była ostateczna decyzja w sprawie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Podniesienie tego zarzutu jest całkowicie niezrozumiałe gdy zważy się, że w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. ustawodawca przewidział kontrolę przez sądy administracyjne aktów prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, tj. aktów normatywnych zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, do których niewątpliwie nie zalicza się zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który ma charakter ustrojowy, a nie procesowy.
Określa on jedynie kryterium, według którego sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji, który rozstrzygał w sprawie legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.