Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 302/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. W. na bezczynność Ministra Gospodarki zobowiązał Ministra Gospodarki do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 1990 r. o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] lutego 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Tartak Gospodarczy wł. W. W. w Cz. k/ T., w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa oraz zasądził od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż skarżący w złożonej skardze wyjaśnił, że niniejsze postępowanie prowadzone jest na wniosek z dnia [...] listopada 1990 r. Pismem z dnia [...] lipca 1991 r. Ministerstwo Rynku Wewnętrznego poinformowało o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że do dnia dzisiejszego organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie. Ostatnia natomiast podjęta czynność przez organ miała miejsce w dniu [...] czerwca 2007 r. Pełnomocnik w dniu [...] maja 2012 r. złożyła w imieniu swego mocodawcy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na w/w pismo Ministerstwo Gospodarki poinformowało, iż podjęto czynności wyjaśniające.
Jednocześnie wskazano, że pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. zwrócono się do Archiwum Państwowego w Krakowie, Oddział Terenowy w T. z prośbą o dokumenty archiwalne związane z działalnością przedmiotowego przedsiębiorstwa oraz do Starostwa Powiatowego w Dębicy z prośbą o udzielenie informacji odnośnie wszystkich zmian stanu prawnego oraz faktycznego mienia nieruchomego. Ponadto organ wezwał wnioskodawcę do nadesłania dowodów, które dotychczas nie zostały ujawnione, w szczególności dokumentów potwierdzających tytuł własności do przedsiębiorstwa informując jednocześnie, że podjęcie dalszych czynności procesowych uzależnione jest od usunięcia powyższych braków. Poza tym pełnomocnik skarżącego podniosła, że w przez prawie pięć lat organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Jakiekolwiek kroki zostały natomiast podjęte dopiero po skierowaniu przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie wskazał, zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., dodatkowego terminu załatwienia sprawy.
Pełnomocnik skarżącego podniósł, że wbrew twierdzeniem organu, wnioskodawca wykazał przymiot strony w niniejszej sprawie. W toku postępowania udowodnione bowiem zostało, że W. W. był właścicielem tartaku gospodarczego w Cz. k/T. (potwierdzenie rejestracji z Izby Handlowo-Przemysłowej). Ponadto, wnioskodawcy doręczyli również wszystkie konieczne postanowienia spadkowe. W aktach sprawy znajduje się również akt notarialny nabycia nieruchomości, która wchodziła w skład przedsiębiorstwa i została przejęta w przymusowy zarząd, a właścicielem przedmiotowej nieruchomości był W. W.. Pełnomocnik wskazał również, że gromadzenie materiału dowodowego nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podkreślił, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa) jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie zaś do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" trzeba przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub decyzji o umorzeniu postępowania.
Natomiast w myśl przepisu art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).
Ponadto Sąd wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Sąd uznał, iż taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] lutego 1953 r., Minister Gospodarki przekroczył terminy zakreślone w wyżej wskazanych przepisach. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, Minister nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.
Wskazane powyżej okoliczności uzasadniają w sposób wystarczający, zdaniem Sądu, uwzględnienie skargi na bezczynność Ministra Gospodarki. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Postępowanie w tej sprawie trwa bowiem już od ponad dwudziestu lat.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Gospodarki. Wyrok zaskarżono w zakresie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że długi okres, w ciągu którego prowadzone jest postępowanie administracyjne, pozwala na przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, bez uwzględnienia innych czynników, np. skomplikowanego charakteru sprawy, ilości i złożoności kwestii wymagających wyjaśnienia i udokumentowania, czy bierności wnioskodawcy.
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 2 i art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173), w zw. z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że długi okres, w ciągu którego prowadzone jest postępowanie administracyjne, pozwala na przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, bez uwzględnienia innych czynników, np. skomplikowanego charakteru sprawy, ilości i złożoności kwestii wymagających wyjaśnienia i udokumentowania, czy bierności wnioskodawcy.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 2 i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd przy ocenie, czy w przedmiotowej sprawie bezczynność organu ma charakter rażący powołał się jedynie na okoliczność, że postępowanie trwa już dwadzieścia lat. Nie wziął jednak pod uwagę i nie zbadał jakichkolwiek innych okoliczności sprawy. Organ wskazał, że przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany, wymagający wyjaśnienia i udokumentowania wielu istotnych kwestii przy współpracy zarówno z archiwami, jak i terenowymi organami administracji publicznej, a także stronami postępowania. Organ bowiem od momentu wszczęcia postępowania z wyłączeniem okresu, kiedy postępowanie pozostało bez biegu z uwagi na brak odpowiedzi na pismo Ministerstwa z dnia 27 czerwca 2007 r., informujące wspólników spółki Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Usługowo - Handlowe "[...]" spółka jawna B. K., T. W. z siedzibą w M., która jak ustalono na podstawie wyjaśnień nadesłanych przez Starostwo Powiatowe w D. pismem z dnia 08 maja 2007 r., była właścicielem przejętej na rzecz Państwa, wraz z tartakiem nieruchomości, podejmował i podejmuje czynności administracyjne, mające na celu wyjaśnienie wszystkich aspektów sprawy oraz zebranie całości niezbędnego w sprawie materiału dowodowego, który pozwoliłby na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Ponadto wnioskodawczyni I. W. wykazywała bierność w postępowaniu nie wykonując wezwań Ministra do przedłożenia określonych dokumentów oraz nie udzielając żadnych informacji.
Minister wskazał także, że już po wniesieniu skargi na bezczynność nadesłana ze Starostwa Powiatowego w D. sprawiła, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne w sprawie, dot. zmiany aktualnych właścicieli przejętej na rzecz Państwa, wraz z tartakiem nieruchomości, które to stanowią ważną przesłankę w niezwłocznym wydaniu przez Ministra Gospodarki decyzji kończącej niniejsze postępowanie nieważnościowe.
Organ podniósł także, że postępowania administracyjne prowadzone w trybie art. 156 § 1 Kpa w stosunku do decyzji administracyjnych wydanych ponad 60 lat temu z natury swej rzeczy mają charakter bardzo skomplikowany wymagający wyjaśnienia i udokumentowania wielu istotnych kwestii przy współpracy zarówno z archiwami, jak i terenowymi organami administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ dopuścił się bezczynności. Sporna pomiędzy stronami pozostawała kwestia, kto zawinił, że sprawa nie mogła zostać rozstrzygnięta przez ponad 20 lat od dnia złożenia wniosku, tj. od 9 listopada 1990 r.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że była to całkowita wina organu, który w tejże sprawie działał. Należy bowiem wskazać, że już w 1995 roku zostały zgromadzone materiały dowodowe pozwalające na ocenę legalności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] lutego 1953 r., którego stwierdzenia nieważności domagał się wnioskodawca, co bezsprzecznie wynika z treści pisma Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1995 r. W piśmie tym Minister Przemysłu i Handlu wezwał Urząd Gminy w W. do udzielenia informacji o stanie prawnym i faktycznym nieruchomości oraz I. W. do podania adresów spadkobierców W. W. Na powyższe wezwania zostały udzielone odpowiedzi, o czym świadczy pismo Wójta Gminy Cz. z dnia [...] marca 1995 r. oraz notatka służbowa z dnia [...] marca 1995 r. o przedłożeniu przez A. W. materiałów dowodowych. A zatem, już w 1995 roku mogło zapaść rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, a nie zrobiono nic do 2004 r., kiedy to podjęto jakiekolwiek dalsze czynności w sprawie, mimo że nie były one konieczne, bowiem jak już wyżej wskazano w 1995 r. zostały zgromadzone dokumenty potrzebne do wydania decyzji.
Ponownie jedynie w 2004 r. należało wyjaśnić stosunki własnościowe, ponieważ zmieniły się one na przestrzeni lat. Jednakże po ustaleniu kwestii własności w sprawie nie były podejmowane żadne czynności aż do 2007 roku, kiedy to Minister Gospodarki podjął czynności, zwracając się do Starostwa Powiatowego w D. (pismo z dnia 5 kwietnia 2007 r.) o udzielenie informacji dotyczących stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Następnie organ przez prawie 5 lat nie podjął żadnej czynności. Jakiekolwiek czynności zostały podjęte dopiero po skierowaniu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w dniu 15 maja 2012 r.
W takiej sytuacji nie może budzić żadnych wątpliwości, że zaistniała w sprawie bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Podkreślić jeszcze raz należy, że postępowanie w tej sprawie trwa już od ponad dwudziestu lat, a rozstrzygnięcie mogło zostać wydane już w 1995 roku.
Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, iż jest on całkowicie chybiony. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w ogóle nie miał i nie ma zastosowania w sprawach na bezczynność i przewlekłość postępowania. Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa odnośni się do kwestii odpowiedzialności funkcjonariuszy a nie do rażącego albo nie rażącego naruszenia prawa.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.