Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2979/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 250/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za działkę przejętą pod drogę.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015r., znak [...], utrzymana została w mocy decyzja Starosty B. z dnia [...]grudnia 2014r., znak [...], umarzająca postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], o powierzchni 0,2213 ha, położoną w obrębie geodezyjnym O., Gminy S., przejętą na własność Gminy S. pod drogę gminną, w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela.

Na wniosek L.M.D. z dnia [...]lutego 2014r. Starosta Powiatu B. wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za powyżej opisaną działkę, która została wydzielona pod drogę gminną w wyniku podziału nieruchomości nr geod. [...]. Przedmiotowa działka z dniem, w którym decyzja z dnia [...]października 2012r., [...]- zatwierdzająca podział nieruchomości, stała się ostateczna przeszła z mocy prawa na własność Gminy S..

Na podstawie nadesłanej dokumentacji dotyczącej rokowań w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ uznał, że doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę na podstawie protokołu z dnia [...]grudnia 2012 r., podpisanego przez wszystkie zainteresowane strony. Organ uznał, że skoro doszło do uzgodnienia między stronami wysokości odszkodowania, to jego ustalenie w trybie administracyjnym nie jest możliwe, zważywszy na art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), co uzasadniało umorzenie postępowania z mocy art. 105 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W odwołaniu wniesionym przez Burmistrza S. podniesiono, że organ wadliwie ustalił, iż między stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W ocenie odwołującego się doszło jedynie do warunkowego uzgodnienia wysokości odszkodowania w toku spotkań w dniach [...]grudnia 2012r. i [...]maja 2013r., z których spisano stosowne protokoły. Ponieważ warunki przewidziane w protokołach tj. uzyskanie pozytywnej opinii Komisji Infrastruktury i Bezpieczeństwa Publicznego i zapewnienie środków na wypłatę odszkodowania nie zostały spełnione, na kolejnych spotkaniach w dniach [...]czerwca 2014r. i [...]czerwca 2014r. z panem L.M.D., renegocjowano ustaloną kwotę odszkodowania stosownie ją obniżając, która także nie została zaakceptowana przez Komisję Infrastruktury i Bezpieczeństwa Publicznego.

Wniesionego odwołania organ II instancji nie uwzględnił orzekając o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego późniejsze negocjacje, po podpisaniu protokołu z dnia [...]grudnia 2012r. dotyczyły negocjacji kwestii związanych z podpisanym protokołem, nie wskazują jednak na fakt aby do porozumienia nie doszło.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku od decyzji Wojewody P. z dnia [...]grudnia 2014r. wniosła Gminy S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, skutkujące błędnym ustaleniem, że między stronami tj. Gminą S. a państwem A.E.D i L.M.D. doszło do uzgodnienia w zakresie wysokości odszkodowania za przejętą na własność Gminy S. działkę o nr [...], w obrębie O., w sytuacji gdy między stronami nie doszło do zgodnego oświadczenia woli stron w zakresie wysokości odszkodowania, skutkującego zawarciem dwustronnej czynności cywilnoprawnej, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa czynność prawna została zawarta pod warunkiem zawieszającym, który to warunek do chwili obecnej się nie ziścił, warunkiem zawieszającym jako zdarzeniem przyszłym i przedmiotowo niepewnym było wyrażenie przez Komisję Infrastruktury Rady Miejskiej w S. pozytywnej opinii o uzgodnionej wysokości odszkodowania oraz w sytuacji gdy Burmistrz S. nie dysponuje protokołem porozumienia z dnia [...]grudnia 2012r. podpisanym przez oboje Państwa D. i nie ma wiedzy, że oprócz Pani D. protokół został podpisany również przez L.M.D.
2. - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie prowadzenia postępowania administracyjnego, w sytuacji wystąpienia po stronie organu prowadzącego postępowanie obowiązku wystąpienia o rozstrzygnięcie przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie - czy pomiędzy stronami doszło do zawarcia dwustronnej czynności prawnej polegającej na zgodnym oświadczeniu woli stron, dotyczącej wysokości odszkodowania, w sytuacji gdy w pisemnych protokołach podpisanych przez strony zostały zwarte zapisy warunkujące wypłatę środków finansowych od pozyskania pozytywnej opinii Komisji Infrastruktury i zapewnienia środków budżetowych na odszkodowanie, oraz w sytuacji wystąpienia innych okoliczności faktycznych przywołanych w uzasadnieniu skargi, wskazujących, że porozumienia były zawarte pod warunkiem.
3. - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuchylenie przez organ odwoławczy poprzedzającej decyzji Starosty Powiatu B., nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i niewskazanie organowi I instancji okoliczności w zakresie powstałego zagadnienia wstępnego, które powinno być wyjaśnione w sytuacji gdyby organ II instancji uznał, że nie może przedmiotowej okoliczności rozpoznać na etapie postępowania odwoławczego, w trybie art. 136 k.p.a.
4. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia decyzji i nieodniesienie się do szeregu okoliczności i dowodów w sprawie, a w szczególności niepodanie przyczyn, dla których organ nie dokonał analizy zapisów protokołów w sprawie, w zakresie uzależnienia uzgodnień od sformułowanych warunków poprzez nieodniesienie się do faktu, że w sprawie były podejmowane trzykrotnie próby zawarcia porozumienia w zakresie wysokości odszkodowania i był zawarty inny, późniejszy protokół uzgodnień, niż z dnia [...]grudnia 2012r.
5. - naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez odmowę ustalania wysokości odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości i uznaniu, że sprawa na etapie postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy na etapie poprzedzającym postępowanie cywilnoprawnego miedzy stronami, nie doszło do zgodnego oświadczenia woli stron w zakresie wysokości odszkodowania, skutkującego zawarcie dwustronnej czynności cywilnoprawnej z uwagi na fakt, że przedmiotowa czynność prawna została zawarta pod warunkiem zawieszającym, który to warunek do chwili obecnej się nie ziścił.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił i stwierdził, że jest niezasadna. Sąd meriti wskazał, że ustalenie wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, w trybie administracyjnym, zgodnie z art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. następuje w wypadku braku uzgodnienia wysokości tegoż odszkodowania między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. W tym zakresie organy dokonały ustalenia, które Sąd Wojewódzki podzielił, że wysokość odszkodowania za działkę została uzgodniona miedzy stronami, na podstawie przedłożonego do akt sprawy protokołu z [...]grudnia 2012r., podpisanego przez wszystkie zainteresowane strony.

Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania przed organami, zwłaszcza w odwołaniu, skarżąca nie kwestionowała faktu uzgodnienia i sporządzenia protokołu z dnia [...]grudnia 2012r., w sprawie wysokości odszkodowania, jednocześnie wskazując, że po tym terminie podjęte były dalsze rokowania w sprawie renegocjowania ustalonej powyższym protokołem wysokości odszkodowania. W ocenie Sądu meriti okoliczność ta wskazuje, że wysokość odszkodowania została przez strony ustalona, a kwestia jego ewentualnego obniżenia podejmowana przez skarżącą w późniejszym terminie, w trybie renegocjacji nie może mieć wpływu na tę ocenę. Ustalenia jakie ewentualnie poczyniły strony w trakcie dalszych renegocjacji dotyczyły bowiem kwestii wypłaty już ustalonej wysokości odszkodowania.

Sąd meriti wskazał, że to czy strony odstąpiły od pierwotnie ustalonej kwoty nie może mieć wpływu na ocenę, że wobec ustalenia wysokości odszkodowania nie zachodzi konieczność jego ustalenia poprzez wydanie decyzji. Kwestie te w ocenie Sadu Wojewódzkiego będą mogły mieć znaczenie w ewentualnym postępowaniu cywilnym, w przypadku braku realizacji dokonanych uzgodnień. W tym też trybie, ewentualnie winna być rozstrzygnięta sprawa skuteczności warunku zawieszającego, na którą powołuje się skarżący w zarzutach skargi.

Z powyższych względów Sąd Wojewódzki uznał, że nie istniała podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., a tym samym zarzut jego naruszenia jest niezasadny. Sąd meriti wskazał, że w postępowaniu administracyjnym organ miał ustalić kwestię czy miedzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania i to uczynił, dokonując prawidłowej oceny dokumentu, z którego ten fakt wynika, natomiast kwestie realizacji dokonanego uzgodnienia pozostają poza ustaleniami tego postępowania.

Gmina S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718, dalej jako p.p.s.a.) zaskarżyła go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w z zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niedokonania przez WSA w Białymstoku prawidłowej kontroli działalności organów administracyjnych w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, zakończonych wydaniem decyzji Starosty B. oraz Wojewody P., w zakresie przeprowadzenia przez te organy postępowania dowodowego w celu ustalenia istotnej okoliczności faktycznej, warunkującej umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, tj.: czy pomiędzy Gminą S. a A.E.D. i L.M.D. rzeczywiście doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania w trybie, o którym mowa w art. 98 ust.3 zd.1 u.g.n., a więc prawnie skutecznego dwustronnego stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym, - w sytuacji podnoszenia zarzutu w tym zakresie przez skarżącą braku uzgodnienia wysokości odszkodowania z uwagi na obwarowanie czynności prawnej warunkiem zawieszającym, który to warunek się nie ziścił, skarżąca wskazała, że w skutek nieprawidłowej kontroli Sąd I instancji przyjął, że w sprawie doszło do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą działkę na podstawie protokołu uzgodnień z dnia [...]grudnia 2012 r., a ponadto błędnie przyjął że w przedmiotowej sprawie prowadzone były dalsze rokowania w sprawie ustalenia innej wysokości odszkodowania oraz nie wyjaśnił wystarczająco w uzasadnieniu orzeczenia przesłanek swoich ustaleń,
3. b) art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania i wyjaśnienia:
4. - podstawy prawnej swojego stanowiska jakoby kwestia skuteczności warunku zawieszającego, na którą powoływała się skarżąca, powinna być rozpoznawana w trybie postępowania cywilnego, w sytuacji gdy zdaniem skarżącej kwestia ta mogła być zbadana w toku postępowania kontrolnego przed WSA w Białymstoku, w celu ustalenia czy doszło do prawne skutecznego zobowiązania wypłaty odszkodowania określonej wysokości, w szczególności Sąd nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 3 p.p.s.a. dokonuje kontroli decyzji administracyjnej również w kontekście aktualnie występujących w sprawie uwarunkowań cywilnoprawnych, w tym skutków prawnych wynikających z art. 89 kodeksu cywilnego, który stanowi, "z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej można uzależnić od zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunek)."
5. - szczegółowego toku rozumowania w trakcie kontroli sądowej co do ustaleń w zakresie skutecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania, przesłanek z powodu których Sąd uznał, iż doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania w sytuacji gdy skarżąca wskazywała na warunek co do samej czynności prawnej jako zdarzenia przyszłego i przedmiotowo niepewnego, w postaci pozytywnej opinii Komisji Infrastruktury i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Miejskiej w S., w sytuacji gdy wskazana komisja Rady nie wyraziła takiej opinii na zaproponowaną wysokość odszkodowania, a następna sekwencja zdarzeń polegająca na kolejnych próbach Gminy S. i A.E.D. oraz L.M.D. uzyskania porozumienia co do wysokości odszkodowania i kolejnych próbach uzyskania pozytywnej opinii Komisji Rady wskazuje na fakt, że w sprawie nie doszło do prawnie skutecznego porozumienia co do wysokości odszkodowania oraz, że w sprawie nie następowały kolejne próby renegocjacji już zawartego porozumienia - jak ustalił błędnie Sąd, natomiast kolejne próby zawarcia porozumienia następowały ze względu na fakt, że wcześniej strony nie czuły się związane poprzednim porozumieniem z uwagi na nieziszczenie się warunku w postaci pozytywnej opinii komisji, co powoduje, że wyroku Sądu nie można poddać kontroli Sądu II Instancji, w zakresie tego powodu wydanego rozstrzygnięcia.
6. c) art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że na etapie postępowania administracyjnego przed organami nie zaistniał powód do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w postaci wystąpienia zagadnienia wstępnego, polegającego na rozstrzygnięciu przez sąd cywilny czy pomiędzy Gminą S. a A.E.D. i M.L.D. istniał prawnie skuteczny obligacyjny stosunek prawny zobowiązujący do wypłaty odszkodowania w ustalonej wysokości - ze względu na uwarunkowanie przez strony porozumienia czynności prawnej od ziszczenia się warunku w postaci pozytywnej opinii Komisji Infrastruktury i Bezpieczeństwa Publicznego Rady Miejskiej w S., w sytuacji gdy ów warunek się nie ziścił, oraz w konsekwencji poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy nie miał obowiązku uchylenia poprzedzającej decyzji Starosty Powiatu B., przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i wskazania organowi I instancji konieczności wyjaśnienia okoliczności w zakresie powstałego zagadnienia wstępnego,
7. d) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art.134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA w Białymstoku rozpoznania sprawy poza granicami przedstawionych zarzutów w skardze Gminy S. na decyzję Wojewody P. w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, pomimo, że w danej sprawie powinien był to uczynić zwracając uwagę na brak kontrasygnaty skarbnika gminy, której brak powoduje, zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, że podpisana czynność prawna w postaci protokołu uzgodnień z 20 grudnia 2012 r. jest nieskuteczna prawnie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieskuteczna czynność prawna nie może być podstawą uznania, że pomiędzy stronami porozumienia doszło do skutecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania,
8. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj:
9. a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 89 kodeksu cywilnego i w zw. z art. 98 ust.3 zd. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne niezastosowanie w toku sprawowanej kontroli sądowej wydanych decyzji administracyjnych przepisu art. 89 kodeksu cywilnego, regulującego instytucję prawną warunku i w konsekwencji przyjęcie, że pomiędzy stronami protokołu uzgodnienia doszło do prawne skutecznego zobowiązania w zakresie wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy Gminy S. i A.E.D. uzależniły w protokole uzgodnień z dnia [...]grudnia 2102 r. możliwość wypłaty odszkodowania w ustalonej wysokości od pozytywnej opinii Komisji Infrastruktury Bezpieczeństwa Publicznego Rady Miejskiej w S., co wyczerpywało znamiona kodeksowej definicji warunku jako zdarzenia przedmiotowo przyszłego i niepewnego oraz w sytuacji gdy określony warunek się nie ziścił, co w konsekwencji nie doprowadziło do zawiązania się skutecznego stosunku prawnego oraz w konsekwencji błędne niezastosowanie w toku kontroli sądowej art. 98.ust.3 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazującego staroście jako organowi właściwemu rzeczowo do rozpatrzenia sprawy ustalenia i wypłacenia odszkodowania zgodnie z zasadami i trybie obowiązującym przy wywłaszczaniu nieruchomości, co skutkowało przyjęciem, że sprawa była bezprzedmiotowa na etapie postępowania administracyjnego,
10. b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy dyspozycji przepisu art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nakładającego obowiązek kontrasygnowania czynności prawnych, których stroną jest gmina, pod rygorem uznania ich za bezskuteczne, mogących spowodować zaciągnięcie zobowiązania finansowego - w sytuacji, gdy protokół uzgodnień z dnia [...]grudnia 2012 r. jako dokument potwierdzający fakt zawarcia dwustronnej czynności prawnej, której treścią jest warunkowe uzgodnienie wysokości odszkodowania nie zawiera kontrasygnaty zarówno skarbnika gminy jak i osoby przez niego upoważnionej; w konsekwencji Sąd błędnie nie uznał, że przedmiotowa czynność prawna jest nieskuteczna z powodu niespełnienia warunku ustawowego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o:

1. 1) na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;
2. 2) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Gminy S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano szczegółowe argumenty na jej poparcie.

Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieprawidłowej kontroli przeprowadzonych postępowań administracyjnych i wydanych decyzji. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że pomiędzy stronami porozumienia doszło do uzgodnienia wysokości należnego odszkodowania, na podstawie protokołu uzgodnień z dnia [...]grudnia 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 p.p.s.a.):

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod wskazany przepis prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem polegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzeć.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok narusza art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141§4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.77, art. 80 oraz art. 97 § 4 k.p.a. i 138 § 2 k.p.a., jak też art.3§1p.p.s.a. w zw. z art. 134§1 p.p.s.a., gdyż oddalono skargę, pomimo naruszenia przez organ powyższych przepisów. Przechodząc do oceny powyższych zarzutów zauważyć należy, iż zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz, czy przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa zarzut ten jest niezasadny. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym tej sprawy prawidłowo orzekł, że nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organy prawidłowo oceniony i był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie uznał, iż organy dokonały prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego oraz zasadnie, bez naruszenia przepisów prawa materialnego uznały, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o uchylenie decyzji obu instancji.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również całkowicie chybiony. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem, błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Przywołując poglądy wyrażane w większości orzeczeń NSA, podnieść należy, że - jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, tym niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki, stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa –(wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476).

Skuteczną podstawę skargi kasacyjnej mogłyby stanowić choćby takie wady uzasadnienia naruszające przepis art.141§ 4p.p.s.a. jak brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. (por. wyrok NSA z 7 marca 2006 r. I OSK 990/05 LEX nr 198283) Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) również za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. (por. wyrok NSA z 14 marca 2006 r. I OSK 1032/05, LEX nr 198355). Za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszo - instancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi (zgłoszony zarzut naruszenia przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku brak rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r. I OSK 1323/10).

Reasumując przyjąć należy, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Innymi słowy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia z uwagi na lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tego rodzaju wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jego sformułowania i wszystkie niezbędne elementy treści – zgodnie z przepisem art.141§4 p.p.s.a. pozwoliły na ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Gminy S. podniosła również zarzut naruszenia art.3§1 p.p.s.a. w zw. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy poza granicami przedstawionych zarzutów w skardze Gminy S., co miało się sprowadzić do badania skuteczności prawnej protokołu z dnia [...]grudnia 2012 r.. NSA podnosi, że organy administracji nie były uprawnione do badania skuteczności prawnej protokołu. Dodać jednak należy, że zarówno z formalno-prawnych względów jak i z uwagi na treść odpowiadającą wymogom przepisu art.98 ust 3 u.g.n. słusznie nie budził on wątpliwości i stanowił zasadniczy dowód w sprawie. Stąd też tak sformułowane zarzuty nie są trafne.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3§1 p.p.s.a. w zw. z art.89 kodeksu cywilnego i w zw. z art.98 ust.3 zd.3 u.g.n., jak też 3§1 p.p.s.a. w zw. z art.46 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, NSA podnosi, że w toku przedmiotowego postępowania zastosowanie znalazły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepis art.98 ust.3 u.g.n.. Zatem brak było podstaw do stosowania wskazanych przez skarżącą kasacyjnie czy to przepisów kodeksu cywilnego czy ustawy o samorządzie gminnym, nie sposób czynić wobec tego zarzutu z prawidłowego niezastosowania powyższych regulacji. Gmina była prawidłowo reprezentowana przez Burmistrza w toku negocjacji, które zakończyły się spisaniem protokołu w dniu [...]grudnia 2012 r., zawierającym wymagane przepisami u.g.n. elementy.

Wskazać należy, że odwoływanie się do poza ustawowego warunku – wydania pozytywnej opinii Komisji Infrastruktury Bezpieczeństwa Publicznego Rady Miejskiej w S. (art.98 ust.3 u.g.n. takowego nie zawiera) nie mogło przynieść spodziewanego przez skarżącą kasacyjnie efektu. Oświadczenie złożone skutecznie do powyższego protokołu przez Burmistrza w imieniu Gminy S. zakończyło proces negocjacji, zatem ewentualne uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia może zostać poddane ocenie jedynie w trybie postępowania cywilnego. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, że postępowanie takie zostało wszczęte. Reasumując powyższe przepisy prawa nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, stąd też tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.