Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. (III SA/Kr 293/05), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 29 grudnia 2004 r. Nr LXVIII/633/04 w przedmiocie ustanowienia jednorazowej pomocy finansowej w związku z urodzeniem lub przysposobieniem dziecka – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł, że nie może być ona wykonana.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy. Rada Miasta Krakowa podjęła przedmiotową uchwałę na podstawie art.18 ust.1 w zw. z art.7 ust.1 pkt 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust.1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wojewoda Małopolski domagał się stwierdzenia nieważności uchwały. Podniósł, że sposób publikacji uchwały i data jej wejścia w życie zostały uregulowane w sposób dopuszczalny dla aktów prawa wewnętrznego co wyklucza w takiej uchwale ustanawianie przepisów powszechnie obowiązujących. Abstrakcyjny charakter zawartych w uchwale reguł i ich zewnętrzny charakter to cechy właściwe dla aktów prawa miejscowego ale uchwała nie spełnia właściwych dla takich aktów wymogów a ponadto nie posiada wystarczającej podstawy prawnej. Przepisy art. 7 u.s.g. nie mogą stanowić źródła kompetencji do stanowienia prawa. Zaskarżona uchwała przewiduje świadczenia, bez uwzględnienia przepisów regulujących finanse publiczne a te przepisy nie przewidywały możliwości podejmowania takich uchwał.
Gmina Miejska Kraków wnosiła o oddalenie skargi, wywodząc prawo do podejmowania takich uchwał z obowiązku prowadzenia polityki prorodzinnej i wynikającego z niej prawa do podejmowania uchwał w sprawie przyznawania pomocy finansowej członkom wspólnoty gminnej. Podnosiła również, że wskazana uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego.
Do udziału w postępowaniu Sad dopuścił P. B., który w pismach i ustnie wnosił o odrzucenie skargi Wojewody, o umorzenie postępowania sądowego ewentualnie o oddalenie skargi. P. B. podnosił, że przedmiotem uchwały jest sprawa finansowa a zatem to nie Wojewoda ale Regionalna Izba Obrachunkowa ma kompetencje nadzorcze, skarga została podpisana nie bezpośrednio przez Wojewodę ale z jego upoważnienia a ponadto powinno się wymagać pełnomocnictwa nie ogólnego ale szczególnego. Kwestionował także właściwość sądu administracyjnego wywodząc, że sprawa ma charakter cywilny, bo zobowiązuje Prezydenta Miasta Krakowa do zawierania z uprawnionymi osobami umów cywilnych a skarga jest niedopuszczalna także dlatego, że jest aktem kierownictwa wewnętrznego a to ją wyłącza spod kontroli sądowej.
W razie nieuwzględnienia powyższych zastrzeżeń P. B. wnosił o oddalenie skargi, podnosząc, że podstawą uchwały mogłyby być przepisy ustawy o finansach publicznych. Wnioskując o ewentualne umorzenie postępowania sądowego P. B. podnosił, że Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 16 marca 2005 r. uchwałę nr LXXIII/715/05 zmieniającą zaskarżoną uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, ustosunkowywał się przede wszystkim do zarzutów podniesionych przez P. B. Wyjaśnił, że nadzorem wojewody są objęte wszystkie sprawy gminy i powiatu, które nie zostały wyraźnie zastrzeżone do kompetencji Prezesa Rady Ministrów i Regionalnej Izby Obrachunkowej, że dla rozgraniczenia kompetencji nadzorczych wojewody i r.i.o. przesądzające jest enumeratywne wyliczenie kompetencji ujętych w art. 11 ust.1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz to, że art. 171 ust.2 Konstytucji RP nie zawiera definicji "sprawy finansowej".
Sąd nie podzielił też poglądu o wymogu pełnomocnictwa szczególnego dla pełnomocnika Wojewody, który podpisał skargę. Podniósł, ze uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały nie rodzi bezwzględnego obowiązku sądu administracyjnego umorzenia postępowania sądowego, uchylenie § 2 uchwały nie czyniło postępowania sądowego bezprzedmiotowym.
Sąd wyjaśnił także, że sama dysproporcja między obszernymi zadaniami gminy,określonymi w ustawie i skromnymi kompetencjami służącymi do ich realizacji nie czyni ustawy o samorządzie gminnym sprzeczną z Konstytucją. Tym samym rację miał Wojewoda Małopolski podnosząc w skardze, że rola przepisów zadaniowych jest ograniczona i nie można stanowić prawa miejscowego powołując się wyłącznie na nie. Nieważna jest zatem uchwała rady gminy zawierająca przepisy prawa miejscowego, która nie ma oparcia w przepisie delegującym na gminę kompetencję prawodawczą. Sąd podniósł także iż rada gminy nie może dowolnie rezygnować z publikacji uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Pełnomocnik P. B. zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości, odrzucenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania – art.134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niepełne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię oraz niezastosowanie: art.171 ust.2 Konstytucji RP, art. 86 ustawy o samorządzie gminnym,art.76 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym w zakresie uznania, że powołane przepisy nie zaliczają nadzoru nad sprawami finansowymi samorządu do wyłącznych kompetencji Regionalnej Izby Obrachunkowej, w tym zakresie Sąd nie ustosunkował się do wszystkich argumentów P. B.; art.11 ust.1 oraz art.5 ustawy o r.i.o. w zakresie uznania, że przepisy te definiują pojęcie spraw finansowych, bo art. 11 został usunięty przy okazji nowelizacji tej ustawy z dniem 23 lutego 2000 r.; art. 25 ustawy o administracji rządowej w województwie w zw. z art. 171 Konstytucji RP ust.2, art.86 u.s.g, art.76 ust.1 u.s.p. w odniesieniu do określenia zakresu nadzoru nad sprawami finansowymi; brakiem określenia P. B. celu posiedzenia oraz przedmiotu sprawy a także podaniem adresu zawiadamianego, co naruszało art.93 pkt 1 i 4 P.p.s.a. i powinno skutkować odroczeniem rozprawy;art.32 ustawy o administracji rządowej w zw. z art. 93 ust.1 u.s.g. oraz 81 ust.1 u.s.p. przez błędne uznanie, że wniesienie skargi w imieniu wojewody może nastąpić w ramach upoważnienia ogólnego; art. 71 ust.1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 69 ust.4 pkt 1 lit.d stosowanymi na podstawie art.111 ust.3 u.o finansach publicznych oraz art.31 u.s.g oraz art.17 ust.1 pkt 5, art. 17 ust.2 pkt 1, art.39, art. 41 i art. 110 ust.3 ustawy o pomocy społecznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, uznając wykładnię Sądu za prawidłową.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela tezę uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. (OPS 1/04, ONSA 2005/4/62), iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie zrodziła się, wymagająca rozstrzygnięcia, wątpliwość czy P. B. miał interes prawny w postępowaniu sądowodministracyjnym uruchomionym skargą Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 29 grudnia 2004 r. Nr LXVIII/633/04 w przedmiocie ustanowienia jednorazowej pomocy finansowej w związku z urodzeniem lub przysposobieniem dziecka.
Przed reformą sądownictwa administracyjnego z 2002 r. kwestia niedopuszczalności udziału osób trzecich w postępowaniu sądowym uruchamianym przez organ nadzoru nie budziła wątpliwości. W orzecznictwie i w doktrynie powszechnie uznawano, że stronami postępowania nadzorczego są organ nadzoru i właściwa jednostka samorządu terytorialnego a w postępowaniu sądowym, uruchamianym skargą organu nadzoru, będącą – co do istoty – środkiem nadzoru,mogą uczestniczyć tylko te podmioty.
Wspomniana reforma sprawiła, że problem przystępowania osób trzecich do postępowania sądowego w sprawach uruchamianych skargą wojewody jako organu nadzoru, w trybie określonym w ustawach samorządowych, na uchwałę organu samorządu – należy rozstrzygać biorąc pod uwagę regulację prawną zawartą w art. 32 i art.33 P.p.s.a. W myśl art. 32 w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jest to ogólna reguła, która odpowiada co do istoty stanowisku zajmowanemu w rozważanej kwestii na podstawie poprzednich regulacji procesowych. Jej rozszerzenie znajduje się w art.33 § 1 i 2 P.p.s.a. W myśl paragrafu 1 osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym, czyli w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym.
W myśl paragrafu 2 udział w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania (a nie wynik postępowania sądowego) dotyczy jej interesu prawnego.
Wniesienie przez wojewodę - jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym - skargi na uchwałę nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, więcej nawet – nie jest uzależnione od wcześniejszego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa(nie jest też ograniczone terminem). Wynika z tego, że osoba trzecia, która powołuje się na swój interes prawny (P. B. wnosząc pisma procesowe i domagając się dopuszczenia na prawach strony do postępowania sądowadministracyjnego powoływał się na to, że jest członkiem wspólnoty i urodziło mu się dziecko, a nowa uchwała Rady jest dla niego mniej korzystna i zależy mu na utrzymaniu w mocy uchwały zaskarżonej), nie może zostać – ani na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych ani na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uczestnikiem postępowania na prawach strony. Sądownictwo administracyjne nie zna instytucji interwenienta ubocznego.
Przystępowanie do postępowania sądowego, uruchomionego przez wojewodę w ramach przysługujących mu środków nadzorczych, osób trzecich dlatego tylko, że ktoś uważa że zaskarżona przez wojewodę uchwała jest dla niego korzystna i z tego powodu "zwalcza" na tej drodze tę skargę, kwestionując kompetencje wojewody, zakres jego uprawnień nadzorczych i tryb korzystania z nich, oceniając co mieści a co nie mieści się w jego kompetencjach, nie ma podstawy prawnej. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą(zarządzeniem, aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony – bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. W sytuacji gdy ktoś, tak jak P. B., powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny jednocześnie stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, jest dla niego korzystna i kwestionuje kompetencje organu nadzoru, brak jest podstaw do przyznania takiej osobie statusu uczestnika tego postępowania na prawach strony.
Interes prawny P. B. wyrażał się w utrzymaniu zaskarżonej uchwały w mocy i oddaleniu albo odrzuceniu skargi wojewody przez sąd administracyjny a nie w jej zaskarżeniu. Jest to zatem sytuacja zasadniczo odmienna od przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Powyższa wykładnia prowadzi zatem do wniosku, że P. B. nie miał - w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie uruchomionej skargą Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa – statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Nie mając takiego statusu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie miał także w konsekwencji prawa wniesienia skargi kasacyjnej.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art.184 w zw. z art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.