Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2011 r., II SA/Wa 1344/11 oddalił skargę B. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 180 § 1 i 2 k.p.a., sprawy wynikające z przepisów o zaopatrzeniach emerytalnych i rentownych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, do których stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy odrębne, dotyczące ubezpieczeń, ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie do art. 181 k.p.a., organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Przepisami odrębnymi w tym przypadku są przepisy ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.).
Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy (...), prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Decyzję, o której mowa w ust. 1, doręcza się zainteresowanemu na piśmie wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem (ust. 2). Od decyzji tej, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach k.p.c. (ust. 4). Sprawa, dotycząca ustalenia wysokości świadczenia na podstawie tej ustawy nie podlega rozpoznaniu w drugiej instancji przez organ administracji, ale na mocy wskazanych przepisów jest rozpoznawana według przepisów k.p.c., zatem do jej rozpatrzenia właściwy jest sąd powszechny. Sprawa powyższa z uwagi na wybór przez ustawodawcę właściwości sądów powszechnych jest sprawą cywilną w znaczeniu formalnym. Odwołanie wniesione do sądu powszechnego wszczyna dwuinstancyjne postępowanie przed tymi sądami, co więcej, istnieje możliwość skorzystania z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego, jeżeli ze względu na przedmiot sprawy jest to dopuszczalne. W konsekwencji nie jest dopuszczalne orzekanie w tej sprawie przez sąd administracyjny.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy (...), prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość. Jednocześnie art. 32 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Przepis ten dopuszcza możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych wobec decyzji emerytalnych, wydawanych na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych.
Organem właściwym w tego rodzaju sprawach jest wojskowy organ emerytalny, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 13 wojskowym organem emerytalnym jest organ emerytalny właściwy w sprawach ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego, określony przez Ministra Obrony Narodowej. W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618 ze zm.), wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego, właściwy według miejsca zamieszkania osoby uprawnionej. Minister Obrony Narodowej nie jest wojskowym organem emerytalnym w rozumieniu powyższych norm. Wskazując na właściwość dyrektora wojskowego biura emerytalnego w kwestii zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej, ustawodawca niewątpliwie nawiązuje do trybu zwykłego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ww. ustawy, w zakresie właściwości organu, pozostawiając jedynie treść rozstrzygnięcia zasadom k.p.a., co świadczy także o tym – wobec braku regulacji szczególnej w cyt. art. 32 ust. 2 – że również w zakresie odwołania od decyzji podjętej wskutek zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej zastosowanie ma zasada wynikająca z reguł ogólnych (art. 31 ust. 4 ww. ustawy), związanych z przedmiotem sprawy.
Przedmiot sprawy determinuje tryb odwoławczy, regulowany przepisami k.p.c., co wskazuje na właściwość sądu powszechnego również w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 32 ust. 2 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy (...). Wydanie przez dyrektora wojskowego biura emerytalnego decyzji w przedmiocie zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji emerytalnej umożliwia wniesienie odwołania do sądu powszechnego, sąd administracyjny w tych sprawach nie jest właściwy. Prezentowane przez Sąd stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (OSNP 2011/17-18/23).
Zatem, należy przyznać rację Ministrowi Obrony Narodowej, który twierdzi, że skarga w tego rodzaju sprawach jest niedopuszczalna, gdyż sąd administracyjny nie jest sądem właściwym. Niemniej jednak w sprawie niniejszej, Sąd przyjął skargę do merytorycznego rozpoznania, ponieważ na skutek prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 12 stycznia 2011 r., XIV U 204/09, odwołanie B. Z. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie z [...] grudnia 2008 r., odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji waloryzacyjnych, wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r., zostało przekazane do rozpatrzenia Ministrowi Obrony Narodowej, który został tym orzeczeniem związany z mocy art. 366 k.p.c. W konsekwencji sprawa musiała zostać przez MON rozpoznana, a decyzja podjęta przez Ministra doprowadziła do konieczności rozpoznania sprawy niniejszej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Sąd zauważył także, że cyt. wyrokiem z 12 stycznia 2011 r., XIV U 204/09 Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił również odwołanie B. Z. od decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z [...] grudnia 2008 r., odmawiającej ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego i wypłaty odsetek. Oznacza to, że Sąd Okręgowy w Warszawie zaakceptował prawidłowość zastosowania przepisów wojskowej ustawy emerytalnej przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie, a tym samym przesądził o trafności i legalności jego decyzji, w tym decyzji waloryzacyjnych, wydanych po dniu 1 stycznia 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest więc stanowiskiem Sądu Okręgowego w Warszawie związany, gdyż zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Skargą kasacyjną wniesioną przez B. Z. powyższy wyrok został zaskarżony w całości. Sądowi zarzucono naruszenie norm prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) w związku art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 366 k.p.c., polegające na oddaleniu skargi na decyzję organu II instancji uznającą sprawę za bezprzedmiotową w całości.
Na tej podstawie wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że oczywistym w niniejszej sprawie jest to, że po pierwsze Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2008 roku odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji waloryzacyjnych emerytalnych wydanych w stosunku do skarżącego po 1 stycznia 1999 roku, a po drugie zaś, iż skarżący wywiódł od tej decyzji odwołanie, zgodnie z pouczeniem do Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział XIV Ubezpieczeń Społecznych. Niezrozumiałym jest zaprzeczenie tym faktom przez organ. Bezspornym jest także, iż Sąd Okręgowy wyrokiem z 12 stycznia 2011 r. XIV U 204/09 przekazał odwołanie skarżącego w tym zakresie Ministrowi Obrony Narodowej do rozpoznania. Wyrok ten ma charakter prawomocny i wiąże organ w tym zakresie bezwzględnie z mocy art. 366 k.p.c., jako iż nie tylko Sąd, który go wydał, ale także każdy inny organ jest nim związany.
Na tym polega zasada prawomocności materialnej. Jako taki zaś wyrok Sądu Okręgowego musi być wykonany, bez względu na to, czy organ się z nim zgadza, czy też nie. Tym samym wszelkie wywody organu zawarte w uzasadnieniu i odnoszące się do orzecznictwa innych sądów, nie mają w sprawie znaczenia, zaś polemika z nimi jest wobec powyższego zbędna. Nie ulega wątpliwości, że żądanie zostało przekazane do rozpatrzenia organowi administracji celem rozpatrzenia jako II instancji. Tak należy rozumieć wyrok Sądu Okręgowego i bez znaczenia jest brak jego uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Prawomocnym wyrokiem z 12 stycznia 2011 r., XIV U 204/09 Sąd Okręgowy w Warszawie w punkcie 1 wyroku oddalił odwołanie B. Z. od decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego z [...] grudnia 2008 r., odmawiającej ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego i wypłaty odsetek, natomiast w punkcie 2 wyroku odwołanie B. Z. od decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego z [...] grudnia 2008 r., odmawiającej wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji waloryzacyjnych, wydanych po 1 stycznia 1999 r., przekazał do rozpatrzenia Ministrowi Obrony Narodowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powaga rzeczy osądzonej powyższego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie przesądza o właściwości Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia sprawy zainicjowanej środkiem zaskarżenia wniesionym przez B. Z. Zawarte w tym wyroku rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego nie przesądza natomiast, że taki środek prawny (odwołanie) zostało przez B. Z. wniesione od decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego z [...] grudnia 2008 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji waloryzacyjnych, wydanych po 1 stycznia 1999 r., bo po prostu tej kwestii Sąd Okręgowy nie badał, uznając się za niewłaściwy w sprawie.
Zatem – wykonując wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie – Minister Obrony Narodowej miał w pierwszej kolejności obowiązek ustalić, czy od decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego z [...] grudnia 2008 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji waloryzacyjnych, wydanych po 1 stycznia 1999 r. zostało wniesione odwołanie, ponieważ ustalenie to determinowało dalsze postępowanie w sprawie i jej rozstrzygnięcie.
Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu w świetle stanu faktycznego, wynikającego z akt sprawy – por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31.
Z akt sprawy wynika niezbicie, że skarżący B. Z. odwołania od decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego z [...] grudnia 2008 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji waloryzacyjnych, wydanych po 1 stycznia 1999 r. nie złożył, co przesądza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.