Uzasadnienie
W dniu 14 marca 2014 r. wpłynął do Burmistrza Rabki-Zdroju Z.N. o udostępnienie informacji publicznej – kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a radcą prawnym M.G.
Decyzją z dnia 26 maja 2014 r., Burmistrz Rabki-Zdroju, działając na podstawie art. 10 i art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 198 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 przy zastosowaniu art. 2 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 3 ust. przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 oraz art. 7 pkt. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej – kopii umowy o pracę zawartej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a radcą prawnym M.G.
W wyniku odwołania Z.N., decyzją z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1686/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu uchylił decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...]. Od wyroku tego wpłynęła skarga kasacyjna.
Pismem z dnia 15 września 2014 r. M.G. wystąpiła do Burmistrza Rabki-Zdroju z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w Nowym Sączu z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...]. W uzasadnieniu podała, że bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji SKO w Nowym Sączu, mimo że dotyczyło ono jej interesu prawnego. Jednocześnie zawnioskowała o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w Nowym Sączu z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...] na tej podstawie, że jej wykonanie może spowodować naruszenie jej dóbr osobistych oraz gwarantowanego jej Konstytucją prawa do prywatności.
Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło wstrzymania wykonania decyzji własnej z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie zostały wykazane okoliczności wskazujące na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Skargę na postanowienie SKO w Nowym Sączu z dnia 10 grudnia 2014 r. znak [...] wniosła w dniu 22 stycznia 2015 r. M.G.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 5 maja 2015 r. odrzucił skargę oraz zwrócił M.G. uiszczony wpis.
Jak wyjaśnił Sąd w uzasadnieniu, zapytana na rozprawie w WSA w Krakowie w dniu 5 maja 2015 r. skarżąca, wskazała, że swojej skargi na w/w postanowienie SKO w Nowym Sączu do WSA w Krakowie nie poprzedziła wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na postanowienie z dnia 10 grudnia 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu skarga została wniesiona wprost za pośrednictwem SKO w Nowym Sączu.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Paragraf 2 tego przepisu stanowi, że na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba, że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze.
WSA w Krakowie wskazał, że co prawda w treści ww. postanowienia SKO w Nowym Sączu znajduje się błędne pouczenie, iż postanowienie to jest postanowieniem ostatecznym, i że przysługuje od niego skarga do WSA w Krakowie, bez wskazania, że stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale m.in. z uwagi na fakt, że skarżąca jest pełnomocnikiem zawodowym – to błędne pouczenie przez organ, czyli SKO w Nowym Sączu – nie uzdrawiało zdaniem Sądu okoliczności polegającej na tym, że przed wniesieniem skargi na ww. postanowienie Skarżąca nie wyczerpała wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca posiada prawo podmiotowe do wystąpienia do SKO w Nowym Sączu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżąca nie spełniła wymogu o jakim stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a, w związku z czym skarga kwalifikuje się do odrzucenia.
Zdaniem WSA w Krakowie skoro, w myśl art. 152 § 2 k.p.a., na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze", to treść tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że na przedmiotowe postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji stronie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie jest w ocenie Sądu pierwszej instancji dopuszczalne, w myśl zasady sprawiedliwości procesowej i zasady równości wobec prawa wykładnia, w świetle której można by przyjąć, że w przypadku, gdy przedmiotowe postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze – to stronie/adresatowi takiego postanowienia nie przysługuje żaden środek prawny. Tym środkiem prawnym jest, zdaniem WSA w Krakowie, art. 141, art. 144, art. 127 § 3, art. 16 § 1 k.p.a. – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienie wywiodła M.G. Postawiła w niej orzeczeniu cztery zarzuty.
Po pierwsze, naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi na skutek przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona tym przepisem, gdyż w ocenie Sądu pierwszej instancji skarga powinna być poprzedzona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po drugie, naruszenie art. 52 § 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że skarżąca spełniła wymóg, o którym stanowi ten przepis, i nie przysługuje jej na postanowienie SKO z dnia 10 grudnia żaden środek zaskarżenia.
Po trzecie, naruszenie art. 152 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 oraz art. 127 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że na przedmiotowe postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji stronie służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, gdy tymczasem zdaniem skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez SKO jest ostateczne i nie przysługuje na nie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Po czwarte, naruszenie art. 141, art. 144, art. 127 § 3, art. 16 § 1 przez przyjęcie, że z systemowej wykładni tych przepisów wynika, iż środkiem prawnym przysługującym na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji wydane przez SKO jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest to, czy od postanowienia, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., służy środek zaskarżenia, którego niewyczerpanie przez skarżącą przed wniesieniem skargi czyniło tę skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Artykuł 152 § 2 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze. Artykuł 16 in principio k.p.a. stwierdza, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Przepis ten jednak w stanie prawnym sprzed dnia 11 kwietnia 2014 r. nie wspominał o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei art. 127 § 3 k.p.a. określa, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Na mocy zaś art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, w tym zatem art. 127 § 3 k.p.a..
W doktrynie prawnej przyjmuje się, że konstrukcja wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. nie pozbawia go cech środka odwoławczego i nie wyłącza prawa do zaskarżenia. Środek ten uruchamia bowiem "spłaszczony tok instancji", którego rozumienie powinno być szerokie na gruncie procedury administracyjnej i obejmować wszystkie środki weryfikacji decyzji administracyjnych (zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 147 i n.; Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (odwołanie czy remonstrancja?), "Państwo i Prawo" nr 3/2008, s. 27; A. Józefowicz, Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, "Państwo i Prawo" nr 8-9/1996, s. 72-73; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 163; R. Karczmarczuk, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, "Gdańskie Studia Prawnicze.
Przegląd Orzecznictwa" nr 1/2008, s. 56-57; K. Kaszubowski, M. Miłosz, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, "Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd Orzecznictwa" nr 3/2008, s. 33). Potwierdził to także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11 (OTK-A 2011/10/113).
W tym świetle, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można interpretować art. 152 § 2 k.p.a. w ten sposób, że skoro na postanowienie ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji nie służy stronie zażalenie, to że w ogóle nie przysługuje od niego żaden środek zaskarżenia. Istotnie bowiem, tak jak od decyzji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego nie przysługuje dewolutywny środek zaskarżenia w postaci odwołania, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), tak też od wydanego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. postanowienia ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego nie przysługuje dewolutywne zażalenie, lecz właśnie – w świetle wykładni systemowej cytowanych wyżej przepisów – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka interpretacja koresponduje z art. 78 zdaniem pierwszym Konstytucji, zgodnie z którym "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji".
Mając na uwadze powyższe, skoro od będącego przedmiotem skargi postanowienia przysługiwał skarżącej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to tym samym nie wyczerpując tego środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżąca uczyniła ją przedwczesną. Tworzyło to wyjaśnioną przez Sąd pierwszej instancji niedopuszczalność drogi przed sądem administracyjnym, uzasadniającą odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Błędne zaś pouczenie przez organ umożliwiało jedynie skarżącej złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwłaszcza w świetle art. 112 k.p.a.
Z tych względów skarga kasacyjna była niezasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wyjaśnić też należy, że przyjęcie optyki skarżącej kasacyjnie – nieuznanej za zasadną przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie – nie doprowadziłoby wcale do uchylenia skarżonego postanowienia. Akceptacja poglądu skarżącej kasacyjnie, że od zaskarżonego przez nią postanowienia nie przysługiwało zażalenie – oznaczałoby bowiem, że postanowienie to stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych i tym samym skarga podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.