Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2413/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Instytutu W R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Wojewoda K. decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. orzekł, iż majątek ziemski stanowiący własność W. Ż. i K. Ż., położony w miejscowościach B., Ł., G. i T. podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Po uchyleniu powyższej decyzji przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (decyzja z dnia [...] stycznia 1999 r.) Wojewoda [...] ustalił, że K. Ż. i W. Ż. byli właścicielami odrębnych majątków ziemskich. W związku z tym sprawę dotyczącą nieruchomości należących do W. Ż. wyłączył do odrębnego postępowania, zaś decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. orzekł, iż majątek ziemski K. Ż. podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej w skrócie: dekret o reformie rolnej). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone wyrokiem z dnia 24 lipca 2003 r., sygn. akt IV SA 3193/01, w którym Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązał organy do wyjaśnienia kwestii parcelacji gruntów wchodzących w skład przedmiotowego majątku ziemskiego oraz zbadania ewentualnego związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego w G. z nieruchomością rolną.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...], po raz kolejny rozpoznając sprawę, stwierdził, że określone parcele wchodzące w skład majątku ziemskiego stanowiącego własność K. Ż. podpadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Wskazał przy tym, że zespół pałacowo-parkowy był powiązany organizacyjnie, finansowo, terytorialnie i historycznie z pozostałą częścią majątku ziemskiego, a ponadto właściciel majątku w 1933 r. uzyskał zezwolenie na parcelację w trybie ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej, jednakże brak jest dowodów potwierdzających wymagane ówczesnym prawem zatwierdzenie projektu parcelacji nieruchomości.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania M. Ż. i P. Ż. (następców prawnych byłego właściciela majątku), decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. i orzekł, że:
- 1. parcele budowlane i gruntowe o łącznej powierzchni 5,8929 ha, w tym: parcele budowlane 1kat.: nr 1 (nr.d.
- 1) o powierzchni 0,0381 ha, nr 2 o powierzchni 1,6265 ha, nr 5 o powierzchni 0,0094 ha, nr 6 o powierzchni 0,0061 ha, nr 9 o powierzchni 0,2392 ha oraz parcele gruntowe 1kat: nr 1/1 o powierzchni 1,1977 ha; nr 1/2 o powierzchni 0,2821 ha; nr 2 o powierzchni 0,0090 ha; nr 4 o powierzchni 0,2949 ha; nr 5 o powierzchni 1,6199 ha; nr 6 o powierzchni 0,5186 ha; nr 7 o powierzchni 0, 0514 ha wchodzące w skład majętności: "G." objętej [...] prowadzonej przy Sądzie Okręgowym w K., na których usytuowany jest zespół pałacowo-parkowy, położone obecnie w gminie K., powiat w., stanowiące byłą własność K. Ż., nie podpadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,
- 2. parcele budowlane i gruntowe o łącznej powierzchni 59,4649 ha, w tym: parcele budowlane 1kat: nr 10 o powierzchni 0, 6625, nr 19 (nr.d.
- 33) o powierzchni 0,0122 ha, nr 48/1 o powierzchni 0, 0421 ha, nr 146 o powierzchni 0,0119, oraz parcele gruntowe: nr 7 o powierzchni 1,1977 1kat., nr 8 o powierzchni 0,7441 ha, nr 15/ 3 o powierzchni 0, 1768 ha, nr 43 o powierzchni 1,9382 ha wchodzące w skład majętności "G." objętej [...] prowadzonej przy Sądzie Okręgowym w K., parcele gruntowe 1 kat: nr 231 o powierzchni o 0,5313 ha; nr 232/1 o powierzchni 19, 9775 ha wchodzące w skład majętności "Ł." objętej [...] prowadzonej przy Sądzie Okręgowym w K.; parcele gruntowe 1kat: nr 573/1 o powierzchni 22,5473 ha, nr 573/2 o powierzchni 2,8726 ha, nr 573/21 o powierzchni 3,6595 ha, nr 573/28 o powierzchni 0, 57770 ha wchodzące w skład majętności "Ł." objętej [...] prowadzonej przy Sądzie Okręgowym w K., parcela budowlana 1kat: 130 o powierzchni 0,0457 ha, parcele gruntowe 1kat: nr 638 o powierzchni 2,3126 ha, nr 787/1 o powierzchni 1, 8562 ha, nr 822 o powierzchni 0,0960 ha wchodzące w skład majętności "G." objętej [...] prowadzonej przy Sądzie Okręgowym w K.; działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1,3500 ha objęta księgą wieczystą KW nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K., odpowiadająca dawnym parcelom gruntowym 1kat: 1185 o powierzchni 1, 49095 ha, nr 1186 o powierzchni 0,0878 ha wchodzącym w skład majętności: "T." objętej [...] prowadzonej przy Sądzie Grodzkim w N., położone obecnie w gminie K., powiat w., stanowiące byłą własność K. Ż., popadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. Ż., która zaskarżyła decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. wyłącznie w części dotyczącej powierzchni 5, 8929 ha oraz Instytut [...] w R., który zaskarżył ww. decyzję w części dotyczącej powierzchni 59, 4649 ha.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2570/07 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. uznając, że decyzja ta w całości narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1239/08 oddalił skargę kasacyjna M. Ż. od ww. orzeczenia WSA w Warszawie.
Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi:
- - w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w części dotyczącej parceli budowlanej lkat. 1 o pow. 0,0381 ha oraz parcel gruntowych lkat. 1/1 o pow. 1,1977 ha i lkat. 1 /2 o pow. 0,2821 ha, lkat. 15/3 o pow. 0,1768 ha.oraz lkat. 43 o pow. 1,9382 ha objętych [...] oraz parcel gruntowych lkat. 787/1 o pow. 1,8562 ha oraz lkat. 822 o pow. 0,0960 ha objętych [...], prowadzonych przy Sądzie Okręgowym w K.;
- - w pkt. 2 orzekł, że ww. parcele nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13);
- - w pkt 3 utrzymał ww. decyzję Wojewody [...] w pozostałym zakresie.
W toku przeprowadzonego ponownie postępowania ustalono, że K. Ż. w dacie wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej był właścicielem majątku ziemskiego, którego powierzchnia ogólna wynosiła 490,81 ha. Zespół pałacowo-parkowy, w skład którego wchodził budynek z parkiem znajdował się na parcelach gruntowych 1/1, 1/2 oraz na parceli budowlanej nr 1 uwidocznionych w [...] i składał się z dwóch jednostek kompozycyjnych: zespołu pałacowo-dworskiego oraz kompleksu folwarcznego. Na kompleks folwarczny składały się m.in. takie zabudowania jak obora dworska, stodoła, trójkondygnacyjny spichlerz oraz budynek serownika. Z zeznań świadków wynika, że w budynku pałacu zamieszkiwał wyłącznie K. Ż. z rodziną, pokojówki oraz bona. Z zeznań tych wynika także, iż właściciel majątku zatrudniał do zarządzania majątkiem rządcę, który mieszkał w sąsiedniej wsi B..
Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że pałac wraz z otaczającym go parkiem nie był wykorzystywany do prowadzenia działalności rolniczej oraz nie był funkcjonalnie związany z częścią nieruchomości ziemskiej, która takiej działalności służyła. Charakteru rolniczego nie posiadała także część nieruchomości ziemskiej tj. parcele gruntowe położone w G. oraz we wsi G. oznaczone: nr 15/3 o pow. 0,1768 ha, 43 o pow. 1,9382 ha, nr 787/1 o pow. 1,8562 ha, nr 822 o pow. 0,0960 ha stanowiące lasy. Las nie jest terenem, który można wykorzystywać do prowadzenia działalności rolniczej, nie był też w jakikolwiek sposób funkcjonalnie związany z pozostałą nieruchomością ziemską, służącą prowadzeniu działalności rolniczej.
Wobec powyższego parcele leśne nie podlegają przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organ administracji odniósł się również do oceny wszczęcia procedury parcelacyjnej w trybie ustawy z dnia 28 grudnia 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r. nr 1 poz.
1) w stosunku do części nieruchomości objętej żądaniem. Na podstawie zebranych dokumentów Minister ustalił, że parcelacja części przedmiotowej nieruchomości miała charakter prywatny. Zatem, aby mogła odnieść skutek w postaci utraty charakteru nieruchomości ziemskiej, konieczne było zatwierdzenie projektu parcelacji przez właściwy urząd ziemski. Wobec braku zatwierdzenia projektu parcelacji, organ uznał, że w chwili wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ww. parcele posiadały charakter ziemski. Ponadto, z akt sprawy wynika, że pozostała część nieruchomości, oznaczona w księgach gruntowych jako rola, pastwiska, łąki, stawy wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami gospodarczymi stanowiła tereny, które mogły zostać wykorzystane w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej w rolnictwie. Z tego względu organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, że pozostała część nieruchomości ziemskiej objęta żądaniem wnioskodawczyni podlegała przejęciu na własność Państwa na podsatwie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Instytut [...] w R. Zaskarżonej decyzji Instytut zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 15 i art. 138 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Instytut zarzucił również błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, który utracił swoją moc zgodnie z wydanym postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. W ocenie strony, zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 2 ust.1 lit. e dekretu, poprzez uznanie go za obowiązujący w obecnym obrocie prawnym oraz wydawanie na jego podstawie decyzji administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że rozpatrując obecnie sprawę jest podwójnie związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2003 r., sygn. akt IV SA 3193/01, którym zobowiązano do szczegółowego wyjaśnienia kwestii parcelacji majątku przed 1939 r. i ustalenia czy pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym w G. a pozostałą częścią majątku ziemskiego zachodził związek funkcjonalny oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1239/08, którym wskazano na konieczność zbadania czy parcele gruntowe i budowlane o łącznej powierzchni 5,8929 ha, wchodzące w skład majętności G. w całości nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako: dekret o reformie rolnej).
W tych realiach, istotą niniejszej sprawy było rozstrzygnięcie, czy część dawnej nieruchomości stanowiącej byłą własność K. Ż. w postaci zespołu pałacowo-parkowego położonego w G., objętego [...] prowadzonej przy Sądzie Okręgowym w K. podpadały, czy też nie, pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Sąd wskazał, iż w świetle uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011, I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23), podstawę do orzekania w tym przedmiocie stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, który znajdował się na parcelach gruntowych nr 1/1, 1/2 oraz na parceli budowlanej nr 1 o łącznym obszarze 1,5179 ha.
Z akt administracyjnych wynika, że zespół dworski w G. składał się z dwóch jednostek kompozycyjnych – dworu z parkiem oraz kompleksu folwarcznego. Z zeznań świadków (G. K., H. C., S. M.) wynika, że w budynku pałacu zamieszkiwał właściciel wraz z rodziną, pokojówki oraz bona. Osoby pracujące w gospodarstwie pracowały poza pałacem. Zatrudniony przez K. Ż. rządca mieszkał nie w pałacu, ale we wsi B.. Wskazuje to na sposób zarządzania powyższą nieruchomością przez jej właściciela, który ów zarząd sprawował poprzez wyznaczoną do tego osobę rezydującą poza pałacem, a sam pałac nie posiadał pomieszczeń na trwałe przeznaczonych do sprawowania bieżącego zarządu.
W ocenie Sądu, pałac wraz z parkiem w G. nie stanowił więc części majątku i nie stanowił centrum administracyjnego nieruchomości ziemskiej. Pałac i jego otoczenie pełniły funkcję mieszkaniową i reprezentacyjną a także rekreacyjną (park, kort tenisowy, fontanna). Także świadek zawnioskowany przez Instytut [...] (M. K.) nie zaprzeczył tym faktom. Zdaniem Sądu, te okoliczności wskazują, że zespół pałacowo-dworski w G. ([...]) nie pozostawał w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą, a tym samym nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. WSA wskazał, że stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej "Za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe." Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W 3/10, "Analiza tych przepisów (dekretu o reformie rolnej z uwzględnieniem celów reformy – art. 1 ust. 2 lit. a i b oraz przepisów wykonawczych) prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty." Sąd podzielił to stanowisko, gdyż cele reformy określone w art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu o reformie rolnej wskazują, że nieruchomości ziemskie (lub ich części) o charakterze rolnym musiały umożliwiać w chwili ich przejęcia prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie przez podmioty, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu, czyli przez podmioty inne niż dotychczasowy właściciel.
Z tego względu za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko organu, że parcele gruntowe w G. oraz we wsi G. oznaczone: nr 15/3 o pow. 0,1768 ha, 43 o pow. 1,9382 ha, nr 787/1 o pow. 1,8562 ha, nr 822 o pow. 0,0960 ha stanowiące lasy nie podlegają przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Jako prawidłowe Sąd ocenił również stanowisko organu, które odnosi się do parcel gruntowych, szczegółowo wymienionych w treści obu decyzji, podlegających przejęciu na mocy reformy rolnej. Ustalenia organu poczynione w tym zakresie przez organ Sąd w całości podzielił i przyjął za własne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Instytut w R. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wobec zaskarżonego orzeczenia skarżący kasacyjnie sformułował następujące zarzuty:
- I. Naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była trzecią decyzją organu odwoławczego poprzedzoną dwoma, takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych, decyzjami - jednakże kasacyjnymi. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.,
- 2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie rozważył całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominął istotne wyjaśnienia złożone przez powołanych przez I. świadków, które przy rozpatrzeniu mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł potrzeby wyjaśnienia w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego w niej zgromadzonego, w szczególności pominął wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2570/07,
- 3. brak podstawy prawnej do rozstrzygnięcia postępowania ze względu na oparcie całego postępowania na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia z 1945 r., który to utracił moc prawną zgodnie z wydanym postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08;
- II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. rażące naruszenie prawa poprzez uznanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej za obowiązujący w obecnym obrocie prawnym oraz wydawanie na jego podstawie decyzji administracyjnych,
- 2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, poprzez stwierdzenie, że parcele budowlane Ikat. o pow. 0,0381 ha oraz parcele gruntowe Ikat. 1/1 o pow. 1,1977 ha i Ikat. 1/2 o pow. 0.2821 ha, Ikat. 15/3 o pow. 0,1768 ha oraz Ikat. 43 o pow. 1, 9382 ha objęte [...] oraz parcele gruntowe Ikat. 787/1 o pow. 1, 8562 ha oraz Ikat. 822 o pow. 0,0960 ha nie podlegały pod działanie przytoczonego powyżej artykułu,
- 3. rozstrzygnięcie postępowania w oparciu o obecny stan prawny i rzeczywisty bez odniesienia się do faktu, że stosowanie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, po jej przeprowadzeniu i w celu jej odwrócenia, wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono nadto, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzje z dnia [...] sierpnia 2013r, ponownie nie dopełnił postępowania wyjaśniającego, do którego został zobowiązany przez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2008r(sygn. akt IV SA/Wa 2570/07. Wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 15 i art. 138 Kpa, gdyż nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego organ ograniczył się do wydania decyzji częściowo uchylającej decyzję Wojewody [...], tym samym zaniechał spełnienia obowiązku ponownego całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ przeprowadzając postępowanie odwoławcze naruszył art. 77, 107§3 Kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Tym samym wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 99 ustawy z dnia 30 listopada 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
W przedmiotowej sprawie podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, przyczym skutecznie rozstrzygnięcie sądu I instancji podważyć mogą jedynie takie uchybienia, które mają istotny wpływ na wynik sprawy w myśl art. 174pkt.2 P.p.s.a. Uchybienie, o którym mowa w art. 174pkt.2 P.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami naruszeń przepisów postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego kasacyjnie obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu.
Istota zarzutów naruszenia prawa procesowego sprowadzała się w niniejszej sprawie do podważania prawidłowości ustaleń faktycznych ze względu na zaniechania postępowania dowodowego. Skarżący kasacyjnie uzasadnienie zarzutu ograniczył jednak do lakonicznych stwierdzeń iż w sprawie pominięto istotne wyjaśnienia powołanych przez Instytut [...] w R. świadków, które mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, tj tych które świadczyły o ziemskim charakterze całego majątku. Nie wskazał z imienia i nazwiska świadka lub świadków, fragmentów tych zeznań, które przeczyłyby zaakceptowanym przez sąd I instancji ustaleniom, dokonanym przez organy administracji. Nie odniesiono się w żaden sposób do przywołanych przez sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku ustaleń i zeznań tych świadków, które stały się ich podstawą. Nie podjęto choćby w minimalnym stopniu próby wykazania wadliwości organów i sądu w odniesieniu do oceny wiarygodności będących podstawą ustaleń dowodów.
Tak sformułowane zarzuty, odnoszące się do postępowania dowodowego nie mogły skutecznie podważyć poczynionych na jego podstawie konstatacji, a konsekwencji prawidłowości kwestionowanego wyroku. Nie sposób bowiem odczytać z nich przyczyn, które spowodowały ich sformułowanie, a w konsekwencji wpływu zarzucanych wadliwości na wynik sprawy.
Z tego też względu niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145§1pkt.1lit.c P.p.s.a w związku z art. 7,77§1, 75§1, 107§3, 80 Kpa.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie, iż przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy pominięto wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008r., wydanym w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 2570/07.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wyrok ten poddany został kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 4 listopada 2009r. (sygn. akt I OSK 1239/08) oddalił skargę kasacyjną M. Ż. Z uzasadnienia orzeczenia sądu II instancji, które jest zbieżne z wywodami wyroku WSA wynika, że sądy obu instancji widziały konieczność ponownej oceny, tym razem całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z kolei zaś decyzję w przedmiocie ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego pozostawiono organom. Z obydwu wyroków w żadnym razie nie wynika, by na organy, ponownie rozpatrujące sprawę nałożono bezwzględny obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego. W istocie bowiem stwierdzona w tym względzie wadliwość kontrolowanego przed sądem postępowania administracyjnego sprowadzała się do pominięcia oceny niektórych ze zgromadzonych już dowodów. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy, która w części uchyla decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy nie stanowi naruszenia art. 15, 138 Kpa.
Dwuinstancyjność, o której mowa w pierwszym przepisie oznacza w istocie obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez obie instancje. Z tego też względu organ odwoławczy ma prawo i obowiązek samodzielnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a w konsekwencji rozstrzygnąć sprawę w sposób, o którym mowa w art. 138 §1 i 2 Kpa, przyczym §1pkt.2 dopuszcza uchylenie decyzji I instancji w części i w tym zakresie orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty.
Z tego też względu niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 3§1 i art. 145§1pkt.1 lit.c P.p.s.a w związku z art. 8,11 Kpa.
Za wadliwy uznać należało również podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 listopada 2002r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście nie dochowania wytycznym z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 2570/07).Powołany przepis dotyczy bowiem wyroków wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przed 1 stycznia 2004r.
Niezasadne okazały się również zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego.
W pierwszej kolejności odnieść należało się do stanowiska skargi kasacyjnej, która za niedopuszczalne uznała, by przepis art.2 ust.1lit.e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. traktować jako obowiązujący w obecnym stanie prawnym, a przez to by przepis §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej mógł stanowić obecnie podstawę do orzekania w sytuacji gdy reforma rolna została już dawno ukończona. Jak słusznie podkreślił sąd I instancji stanowisko w tym względzie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011r. (sygn. akt I OPS 3/10), zgodnie z którą § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust.1 lit.e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skład rozpoznający niniejszą sprawę jest stanowiskiem tym związany i z tego też względu powyżej przedstawiony zarzut uznać należało za niezasadny.
Jak wynika z poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań wobec niepodważenia przez skarżącego kasacyjnie ustaleń co do braku funkcjonalnego związku zespołu pałacowo parkowego z pozostałą częścią majątku słusznym było przyjęcie że działki na którym jest on położony nie podpadają pod działanie art.2 ust.1 lit.e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. Identycznie ocenić należało również stanowisko odnoszące się do działek zagospodarowanych jako las.
Na dopuszczalność i konieczność badania związku funkcjonalnego pomiędzy częściami majątku na potrzeby dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazywały poprzednio wydane wyroki w tej sprawie i to zarówno przez sądy I jak II instancji. Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2003r. (sygn. akt IV SA 3193/01), w którym wskazano na konieczność badania funkcjonalnego związku zespołu pałacowo parkowego z nieruchomością rolną, odwołano się w nim także do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. i do dokonanej w niej wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska". Pozostałe wydane w sprawie wyroki sądów stosowały się do zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2003r wskazówek oraz oceny prawnej, co postawało w zgodzie z art. 99 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.).
Mając na względzie powyższe orzeczono na zasadzie art. 184 P.p.s.a